一、村民自治章程和村規(guī)民約的概念

村民自治章程是村民會議根據(jù)國家法律、法規(guī)和政策，結(jié)合本村的實際情況，制定通過的實行村民自治的綜合性規(guī)范，也可以說是村民自治中層次最高、結(jié)構(gòu)最完整的一種村規(guī)民約，被形象地稱之為“小憲法”。村規(guī)民約也是村民會議根據(jù)國家法律、法規(guī)和政策，結(jié)合本村的實際情況，討論制定的某一方面的行為規(guī)范。

我國憲法規(guī)定：“國家通過普及理想教育、道德教育、文化教育、紀律和法制教育，通過在城鄉(xiāng)不同范圍的群眾中制定和執(zhí)行各種守則、公約，加強的建設(shè)。”村民自治中的“村民自治章程、村規(guī)民約”，就是憲法這一規(guī)定中“各種守則、公約” 的具體形式。《*關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問題的決定》中指出：要“全面推進村級民主管理。依據(jù)黨的方針政策和國家的法律法規(guī)，結(jié)合本地實際，全體村民討論制定村民自治章程和村規(guī)民約，把村民的權(quán)利和義務(wù)，村級各類組織之間的關(guān)系和工作程序，以及經(jīng)濟管理、社會治安、村風民俗、婚姻家庭、計劃生育等方面的要求，規(guī)定得明明白白，加強村民的自我管理、自我教育、自我服務(wù)。”

二、村民自治章程和村規(guī)民約的內(nèi)容

1.村民自治章程的內(nèi)容。從各地制定的村民自治章程來看，主要有以下一些內(nèi)容：一是村級組織方面。包括村民會議和村民代表會議的組成、職權(quán)和會議制度;村民委員會的具體產(chǎn)生辦法、職責、工作制度和下設(shè)工作機構(gòu);村民小組的劃分和村民小組長的產(chǎn)生辦法和職責;村干部的行為規(guī)范;村民委員會同村黨支部、集體經(jīng)濟組織的關(guān)系等。二是村民的權(quán)利和義務(wù)方面。村民在村民自治活動中，享有的權(quán)利，如選舉權(quán)、罷免權(quán)、監(jiān)督權(quán)、知情權(quán)、批評建議權(quán)等;應(yīng)當履行的義務(wù)，如遵紀守法、遵守自治章程和村規(guī)民約等。三是經(jīng)濟管理方面。包括勞動積累、土地管理、承包費的收取使用、生產(chǎn)服務(wù)、財務(wù)管理、村辦企業(yè)管理辦法等。四是社會秩序和精神文明建設(shè)方面。包括社會治安、村風民俗、鄰里關(guān)系、婚姻家庭、計劃生育等等。

2.村規(guī)民約的內(nèi)容。各地制定的村規(guī)民約的種類很多，內(nèi)容十分廣泛，涉及農(nóng)村基層社會生活的各個方面，主要有以下一些：一是維護生產(chǎn)秩序方面的。農(nóng)村實行家庭承包經(jīng)營后，有些事情政府不便管，也管不了、管不好，需要由村民自己采用村規(guī)民約的形式加強管理。如封山育林、護山護林，保護水利設(shè)施、合理用水，禁止亂放家禽、牲畜，禁止濫砍亂伐，保護生態(tài)環(huán)境等。二是維護社會治安方面的。我國地域遼闊，村民居住分散，公安機關(guān)的管理難以顧及。再加上一些人法律知識缺乏，法制觀念淡漠，肆意擾亂社會秩序。因此，很多村針對這種情況制定了村規(guī)民約，如遵紀守法、不偷盜、不賭博、不吸毒、不打架斗毆，維護社會公共秩序。三是履行法律義務(wù)方面的內(nèi)容。如依法按時交糧、納稅、響應(yīng)國家號召服兵役，實行計劃生育，愛護公物、愛護集體財產(chǎn)，并履行其他應(yīng)盡的義務(wù)。四是精神文明建設(shè)方面的內(nèi)容。如提倡熱愛祖國、熱愛共產(chǎn)黨、熱愛、熱愛勞動;講禮貌、尊老愛幼、團結(jié)互助，幫助困難戶，不虐待老人、婦女和兒童;講文明、講衛(wèi)生，搞好環(huán)境美化綠化;學(xué)科學(xué)、學(xué)文化、移風易俗，反對封建迷信;積極參加各種公益活動。

三、村民自治章程和村規(guī)民約的制定

村民自治章程和村規(guī)民約都由村民會議制定通過。兩者雖然在內(nèi)容上有所不同，但在制定程序上大體相同，一般要經(jīng)過以下幾個程序：第一，調(diào)查研究，提出需要規(guī)范的內(nèi)容和解決的問題。村民委員會根據(jù)本村的實際情況，針對需要解決的實際問題和村民群眾普遍關(guān)心的事項以及與本村發(fā)展和建設(shè)密切相關(guān)的問題，通過調(diào)查研究，廣泛征求意見，提出村民自治章程需要規(guī)定的內(nèi)容，確定在哪些方面制定村規(guī)民約。第二，集中意見，擬定草案。就提出的問題和事項，發(fā)動村民廣泛討論提出意見，并集中上報村民委員會。村民委員會根據(jù)村民意見，擬定出本村的村民自治章程和村規(guī)民約草稿，再發(fā)給村民征求意見。第三，提交村民大會審議通過。在審議討論過程中，要根據(jù)村民的討論意見，作進一步的修改完善，然后交付表決，以到會人數(shù)的過半數(shù)通過。對一些分歧比較大的問題，可以暫不規(guī)定，待成熟之后再補充完善。第四，公布。村民自治章程和村規(guī)民約通過后，應(yīng)當以適當?shù)男问焦迹梢杂“l(fā)各家各戶;也可以張貼公布;甚至可以刻寫在石碑上。同時還要按規(guī)定報鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府備案，接受監(jiān)督。

村民自治章程和村規(guī)民約制定之后，也不是一成不變的，在保持其相對穩(wěn)定的同時，還需要根據(jù)實際情況，適時修訂、完善。在實踐中證明是行之有效的，要繼續(xù)堅持;證明是錯誤的或者是不適當?shù)模皶r修正;遺漏的或不周全的，要及時補充;過時的、失去意義的要刪去;新出現(xiàn)的內(nèi)容，要及時增加。需要注意的是，修訂也要經(jīng)村民會議討論通過后，方能公布施行。

制定和修改村民自治章程和村規(guī)民約，要充分發(fā)揚民主，從實際出發(fā)。村民自治章程和村規(guī)民約是每個村民在日常生產(chǎn)生活中必須遵守和執(zhí)行的行為規(guī)范。只有充分發(fā)揚民主，從村民中來，到村民中去，才能廣泛征求群眾意見，真正反映全體村民的共同利益和愿望。按照民主的程序和原則制定，不僅能集中全體村民的智慧和力量，制定出具體切實可行、科學(xué)合理的規(guī)范;而且可以調(diào)動村民參加自治的積極性，自覺自愿地遵守執(zhí)行，使其成為名符其實的“民約”、 “章程”。在以往的實踐中，個別地方在制定村規(guī)民約時，少數(shù)村干部脫離群眾，閉門造車，自行制定條文，或者是由上級政府統(tǒng)一提出條文內(nèi)容，群眾只是簡單舉手通過，把村規(guī)民約變成了“官約”，使村規(guī)民約徒有其名，流于形式，嚴重挫傷了群眾自治的積極性。實踐證明，這種村規(guī)民約的效果也是不好的，得不到群眾的認同和遵守。要考慮到本村的自然歷史狀況、風俗習(xí)慣、群眾的文化素質(zhì)等方面的因素，從實際出發(fā)，有針對性地制定。不能簡單照搬照抄政策、法律條文，或完全仿效其他村的做法，也不應(yīng)一味貪大求全，好大喜功。應(yīng)切合實際，具體規(guī)范，有自己的特點。另外，文字要簡潔明了，形式要生動活潑，易記易懂，便于遵守執(zhí)行。

四、村民自治章程和村規(guī)民約不得同憲法、法律、法規(guī)和國家政策相抵觸

村民自治章程和村規(guī)民約應(yīng)當符合憲法、法律、法規(guī)和國家政策的規(guī)定，不得與之相抵觸。什么是“抵觸”?一般認為以下情況屬于抵觸：(1)與憲法、法律、法規(guī)和國家政策的規(guī)定相反;(2)與憲法、法律、法規(guī)和國家政策的精神和宗旨相違背;(3)超越了村民自治章程和村規(guī)民約的權(quán)限范圍;(4)規(guī)定了不適當?shù)奶幜P措施。在制定村民自治章程和村規(guī)民約時，應(yīng)注意把握是否有上述情形，以避免抵觸。

村民自治章程和村規(guī)民約不得有侵犯村民人身權(quán)利、民主權(quán)利和合法財產(chǎn)權(quán)利的內(nèi)容。人身權(quán)是指與人身不可分離的權(quán)益，包括生命權(quán)、自由權(quán)、姓名權(quán)、榮譽權(quán)等。民主權(quán)利是指公民依法享有的各種民主權(quán)利和自由，如言論、出版、集會、結(jié)社、游行、示威的自由，選舉權(quán)和被選舉權(quán)等。財產(chǎn)權(quán)利是指公民對合法取得的財產(chǎn)有占有、使用、處分和收益的權(quán)利。村民自治章程和村規(guī)民約要保護和尊重村民的這些權(quán)利，要正確處理個人與個人、個人與集體、集體與國家、本村與鄰村之間的相互關(guān)系。不能搞“土政策”，限制公民人身自由、民主權(quán)利和財產(chǎn)權(quán)利，搞一些不合法的處罰措施。如有個別地方的村規(guī)民約規(guī)定，違反村規(guī)民約，要往身上潑糞水、游街、或者可以拆掉違反者的房子等。這些規(guī)定明顯的同法律相抵觸，應(yīng)當予以廢止。

村民自治章程和村規(guī)民約相比，兩者有共同之處，也有不同之點，各有優(yōu)勢和長處，不可互相替代。在村民自治中，兩者可以同時存在，相互補充，共同發(fā)揮作用。不宜以自治章程代替和取消村規(guī)民約，對于一些特定的情況和事項，還是以采取村規(guī)民約的形式為好。