一、制定《內(nèi)蒙古自治區(qū)呼倫湖國家級自然保護區(qū)條例》的必要性
呼倫湖為我國第四大淡水湖，呼倫湖國家級自然保護區(qū)位于呼倫貝爾市新巴爾虎右旗、新巴爾虎左旗、滿洲里市和扎賚諾爾區(qū)境內(nèi)，屬于野生動物類型、濕地生態(tài)系統(tǒng)類型、草原生態(tài)系統(tǒng)類型的綜合型自然保護區(qū)，面積七十四萬公頃。呼倫湖在調(diào)節(jié)氣候、涵養(yǎng)水源、防止荒漠化以及維系周邊草原生態(tài)系統(tǒng)平衡等方面具有極其重要的生態(tài)功能，是我國北方生態(tài)屏障的重要組成部分。多年來，盡管呼倫貝爾市政府及有關(guān)部門做了大量保護管理工作，但是隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，在保護區(qū)的建設(shè)、保護和管理當(dāng)中也出現(xiàn)了一些亟待解決的新問題。一是在保護區(qū)私搭亂建房屋的現(xiàn)象存在增長的趨勢，不僅對保護區(qū)整體環(huán)境和景觀造成了不利影響，還給管護工作增加了難度;二是為了追逐利益，破壞保護區(qū)的設(shè)施、設(shè)備和自然植被以及捕獵野生動物的現(xiàn)象時有發(fā)生;三是隨著保護區(qū)旅游業(yè)的快速發(fā)展，旅游資源有序開發(fā)和有效管理也亟待規(guī)范。因此，為了有效保護呼倫湖的生態(tài)環(huán)境，按照國家級自然保護區(qū)實現(xiàn)“一區(qū)一條例”的要求，制定《內(nèi)蒙古自治區(qū)呼倫湖國家級自然保護區(qū)條例》十分必要。
二、起草過程和立法依據(jù)
呼倫貝爾市政府代自治區(qū)政府起草了《內(nèi)蒙古自治區(qū)呼倫湖國家級自然保護區(qū)條例(送審稿)》，自治區(qū)政府法制辦會同呼倫貝爾市政府法制辦、呼倫湖保護區(qū)管理局，依據(jù)《中華人民共和國自然保護區(qū)條例》等國家有關(guān)法律、法規(guī)，對送審稿進行了認(rèn)真審查、協(xié)調(diào)和修改，形成征求意見稿，廣泛征求各委辦廳局和社會各方面意見，并借鑒外省的先進立法經(jīng)驗。此外，自治區(qū)政府法制辦在呼倫湖保護區(qū)管理局組織召開了立法前評估會，廣泛聽取保護區(qū)所在地政府、相關(guān)部門以及人大代表、政協(xié)委員和環(huán)保、法律專家的意見。針對反饋意見，自治區(qū)政府法制辦會同呼倫貝爾市政府法制辦、呼倫湖保護區(qū)管理局進行了認(rèn)真研究和論證，在與自治區(qū)各委辦廳局協(xié)調(diào)一致的基礎(chǔ)上，提交自治區(qū)政府常務(wù)會議進行審議，并經(jīng)自治區(qū)政府常務(wù)會議討論通過，形成了現(xiàn)在的《條例(草案)》。
三、需要說明的幾個問題
(一)關(guān)于《條例(草案)》的名稱
經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，內(nèi)蒙古達賚湖國家級自然保護區(qū)正式更名為內(nèi)蒙古呼倫湖國家級自然保護區(qū)。因此，《條例(草案)》的名稱確定為《內(nèi)蒙古自治區(qū)呼倫湖國家級自然保護區(qū)條例》。
(二)關(guān)于保護區(qū)管理體制
為了規(guī)范呼倫湖的建設(shè)、保護和管理，呼倫貝爾市政府于1994年成立了“達賚湖國家級自然保護區(qū)管理局”，為市直屬正處級參公事業(yè)單位。然而，多年來由于體制不順、職權(quán)交叉、多頭管理、政出多門，缺乏有力的法律保障等原因，嚴(yán)重削弱了保護區(qū)管理機構(gòu)統(tǒng)一管理保護區(qū)的監(jiān)管職能。，為了進一步加強呼倫湖的生態(tài)保護、管理和建設(shè)工作，解決多年來體制、機制方面存在的問題，呼倫貝爾市委、市政府對保護區(qū)管理機構(gòu)進行整合，將達賚湖國家級自然保護區(qū)漁政漁港監(jiān)督管理局等3個機構(gòu)，納入呼倫湖保護區(qū)管理局，實行人、財、物統(tǒng)一管理。因此，根據(jù)自然保護區(qū)條例第八條、第二十二條規(guī)定，《條例(草案)》第七條明確，呼倫貝爾市人民政府所屬的保護區(qū)管理機構(gòu)負(fù)責(zé)保護區(qū)的保護和管理工作。同時根據(jù)行政處罰法第十六條，經(jīng)自治區(qū)人民政府批準(zhǔn)，授權(quán)保護區(qū)管理機構(gòu)統(tǒng)一行使保護區(qū)內(nèi)環(huán)境保護、林業(yè)、水行政、農(nóng)牧業(yè)、旅游、國土資源、交通運輸、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)等部門的部分行政處罰權(quán)。
(三)關(guān)于保護區(qū)保護與發(fā)展、生活的關(guān)系
建立自然保護區(qū)的目的是通過保護來更好地促進發(fā)展。因此，《條例(草案)》堅持的基本原則是遵循保護優(yōu)先、科學(xué)規(guī)劃、合理利用、永續(xù)發(fā)展，妥善處理生態(tài)環(huán)境保護與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展以及居民生產(chǎn)生活的關(guān)系。比如，國家規(guī)定在核心區(qū)禁止任何單位和個人進入，并禁止生產(chǎn)生活活動。但是根據(jù)土地承包法、草原法、物權(quán)法等法律，當(dāng)?shù)卦芯用褚呀?jīng)簽訂了承包合同，為了維護農(nóng)牧民的合法權(quán)益，需要逐步進行過渡。據(jù)統(tǒng)計，保護區(qū)內(nèi)現(xiàn)有居民總戶數(shù)468戶，人口總數(shù)為1188人，其中核心區(qū)13戶。因此，根據(jù)自然保護區(qū)條例有關(guān)規(guī)定，《條例(草案)》第十三條規(guī)定，呼倫貝爾市人民政府以及保護區(qū)所在地旗縣級人民政府應(yīng)當(dāng)制定本轄區(qū)保護區(qū)生態(tài)移民規(guī)劃，核心區(qū)應(yīng)當(dāng)逐步實現(xiàn)無人居住，緩沖區(qū)和實驗區(qū)應(yīng)當(dāng)逐步減少居住人口。同時《條例(草案)》第十二條第四款規(guī)定，實驗區(qū)可以從事適當(dāng)?shù)纳a(chǎn)經(jīng)營活動。
(四)關(guān)于法律責(zé)任
按照十八屆四中全會決定精神，根據(jù)行政處罰法、《國務(wù)院關(guān)于進一步推進相對集中行政處罰權(quán)工作的決定》(國發(fā)〔2002〕17號)和相關(guān)法律法規(guī)，結(jié)合呼倫湖保護管理實際和行政執(zhí)法工作現(xiàn)狀，經(jīng)自治區(qū)人民政府批準(zhǔn)，由保護區(qū)管理機構(gòu)統(tǒng)一行使環(huán)保、林業(yè)、水行政、農(nóng)牧業(yè)、旅游、國土資源、交通運輸?shù)炔块T的部分行政處罰權(quán)。因此，對于違反《條例(草案)》的行為，《條例(草案)》授權(quán)由保護區(qū)管理機構(gòu)按照草原法、環(huán)境保護法、水污染防治法、水法、野生動物保護法、漁業(yè)法、陸生野生動物保護實施條例、水生野生動物保護實施條例等法律、行政法規(guī)規(guī)定，在上位法規(guī)定的行政處罰行為、種類、幅度范圍內(nèi)，最大限度地進行了具體處罰，形成《條例(草案)》第三十六條、第三十七條、第三十八條。自然保護區(qū)條例已經(jīng)做出具體處罰規(guī)定的，《條例(草案)》沒有做重復(fù)規(guī)定。
