3月24日，自治區第十一屆人民代表大會常務委員會第二十三次會議全票通過了《寧夏回族自治區農村扶貧開發條例》，這是寧夏對扶貧開發工作進行的自主性立法，也是自中央扶貧工作會議之后，全國出臺的首部地方性扶貧開發法規，首次將中央提出的“精準扶貧”納入法律規范的法規。這部法規到底講了什么，有什么現實意義?自治區人大常委會法制工作委員會主任劉彥寧對此進行了解讀。

《中國農村扶貧開發綱要(2011-2020年)》明確提出：“加快扶貧立法，使扶貧工作盡快走上法制化軌道”，全國現已有13個省(市、自治區)制定了農村扶貧開發方面的地方性法規，而我區這部法規的出臺也是醞釀已久。在學習借鑒了全國13個省(市、自治區)農村扶貧開發立法經驗、充分總結汲取我區30多年開展農村扶貧開發工作成功經驗的基礎上，《寧夏回族自治區農村扶貧開發條例》應運而生。

劉彥寧介紹說：“該條例共八章49條，其中一大特點，就是很好地歸納概括總結了寧夏扶貧攻堅工作中的好經驗好做法，突出了寧夏特色，符合寧夏實際。”

劉彥寧表示，條例中第20條提出了“自治區人民政府應當編制易地搬遷脫貧規劃，對符合條件的農村貧困戶，有計劃地實施易地脫貧搬遷，幫助貧困戶改善生存和發展條件”，就是將自治區近年來通過移民搬遷實現脫貧的做法加以規范和固定，形成了地方性法規的條文。條例第28條內容，總結了鹽池縣和海原縣金融扶貧的好做法，將鹽池縣采取的貧困戶“五戶聯保”機制和海原縣實行的農戶擔保機制概括規范為“通過村財鄉管、農戶聯保、保險機構擔保等方式健全完善互助資金管理機制，確保互助資金持續利用，發展農民資金互助組織。”條例第6條提出“縣級以上人民政府農村扶貧開發機構負責本行政區域內農村扶貧開發的綜合協調和監督管理，具體負責專項扶貧，協調指導行業扶貧和社會扶貧工作”的內容，也是在總結寧夏扶貧開發工作經驗的基礎上提出的。“我們在立法調研中發現，寧夏南部山區各縣都有一些專門負責農村扶貧工作的人，要不要將其在法規中加以明確?經過討論審議，大家最終同意在法規第6條中提出應設置專門的扶貧開發工作人員。所以說，整部法規從頭到尾有很濃的寧夏特色，符合寧夏的工作實際。”劉彥寧說。

劉彥寧認為，條例的第二大特征，就是以法規的形式確定了寧夏扶貧攻堅的力度。條例圍繞精準扶貧，提出要統籌三項扶貧，加大扶貧力度，通過建立權力、責任、任務、資金“四到縣”的機制來落實扶貧任務。條例在產業扶貧、勞動力培訓和轉移、教育扶貧、科技扶貧、文化扶貧、社保兜底扶貧等方面的規定也非常明確具體，體現了自治區加大扶貧攻堅力度的決心。

“其中對于教育扶貧的相關規定，是大家爭議的重點和焦點。”劉彥寧告訴記者，近年來，全國有十幾個省區在教育扶貧方面提出了新的措施和要求。四川、貴州、青海、新疆、西藏等省區提出，在九年義務教育的基礎上，或增加免費的學前教育，或提出免費高中教育。在這次立法過程中，我區在條例第22條中也著重加強了教育扶貧方面的規定：“縣級以上人民政府應當加強貧困縣及鄉、村教育基礎設施和教師隊伍建設，發展學前教育，加強義務教育,普及高中階段教育，分類推進中等職業教育或者技能培訓，建立健全農村貧困戶學生資助體系。”經過反復審議，條例中還增補了應努力建立健全農村貧困學生資助體系的內容：“對農村貧困戶子女接受學前教育、高中階段教育的，給予免費和補助;接受中、高等職業教育的，給予家庭扶貧助學補助;接受技能培訓或參加勞動預備制培訓的，給予生活費補貼。”

指出，在扶貧攻堅上，特別要在精準扶貧、精準脫貧上下功夫。那么，怎樣精準識別貧困村和貧困戶?怎樣做才能達到精準扶貧的目的?對此，劉彥寧表示，條例中明確了貧困戶、貧困村、貧困縣的標準、確認的程序和條件，以及脫貧的標準和條件，同時也明確了脫貧后應繼續享受的扶持政策和規定。條例第九條規定：“貧困戶是指符合農村扶貧標準的農村居民戶。貧困村是指全村農民年人均可支配收入低于全區平均水平、貧困發生率明顯高于全區貧困發生率、無集體經濟收入的行政村。貧困縣是指國家和自治區確定的扶貧開發工作重點縣、片區縣。”“農村扶貧開發以貧困戶和貧困村為主要扶持對象。”第十一條規定：“貧困戶的確認由農戶申請或者村民小組提名，村民代表大會民主評議，村民委員會和駐村工作隊核實公示，鄉、鎮人民政府審定公示和縣(市、區)人民政府復審公告。”“貧困村的確認由村民委員會申請，鄉、鎮人民政府審核公示和縣(市、區)人民政府審定公告，并報自治區農村扶貧開發機構備案。”“村民或者有關人員對公示內容有異議的，可以在公示期內向村民委員會或者鄉、鎮人民政府提出，村民委員會或者鄉、鎮人民政府應當在七日內予以答復;對答復不服的，可以分別向鄉、鎮人民政府或者縣(市、區)人民政府提出復核申請，鄉、鎮人民政府或者縣(市、區)人民政府應當在十五個工作日內進行復核答復。”第十二條規定：“農村扶貧開發機構應當按照國家和自治區確定的扶貧、脫貧標準，建立精準扶貧臺賬，對建檔立卡的貧困村、貧困戶每年進行核查，實行動態管理。建立自治區、縣、鄉扶貧網絡信息系統。”“對已經認定為脫貧，但易于返貧的村和戶，當地人民政府應當繼續扶持，防止返貧。對已經達到脫貧標準的村和戶，由縣級人民政府依照有關規定予以確認并向社會公示。”這些規定，對扶貧開發工作做出了明確規范。“一部法律法規的職能，就是積極促進社會關系健康有序發展，通過調整一定的社會關系，維護社會的穩定，同時規范約束公民、法人和社會組織的行為。法規中對貧困戶、貧困村等概念性的規定，就是對扶貧開發活動進行規范，使我們開展的農村扶貧開發工作做到‘真扶貧’。”

此外，條例還就扶貧工作和扶貧條例的貫徹執行，專門設立一章，強調監督檢查工作。為了使扶貧活動規范有序健康發展，條例明確提出監察、審計、財政、扶貧等部門要對農村扶貧開發規劃和計劃的落實情況、農村扶貧開發資金管理使用情況、扶貧項目實施情況等，定期進行監督檢查和審計，并將檢查和審計結果向本級人民政府報告。并特別規定“縣級以上人民政府應當每年向本級人大常委會報告農村扶貧開發工作”，提出要發揮人大監督在扶貧工作中的作用。條例對扶貧開發工作的考核機制也加以規定，第41條規定：“縣級以上人民政府應當將農村扶貧開發工作納入績效考核評價體系，將扶貧開發目標完成情況作為對同級相關部門和下級人民政府考核評價的內容。”“對國家和自治區批準列入脫貧計劃的，在規定時限內，未實現脫貧的貧困縣、貧困村，按照規定對主要負責人進行問責。”第45條規定：“縣級以上人民政府應當建立第三方評估機制，每年對扶貧政策和條例執行情況、扶貧成效、群眾滿意度等進行調查評估，并作為農村扶貧開發目標責任完成情況的考核評價依據。”

“總之，這部法規把中央精神、自治區黨委政府的政策措施、寧夏實際，與立法規范相結合，突出了寧夏特色，使法規更加接地氣，更加實用，更加便于操作。”劉彥寧說，目前寧夏還有58萬貧困人口，扶貧開發將是一項復雜艱巨的任務，需要有法律來保證扶貧開發的順利推進。《寧夏農村扶貧開發條例》的出臺，正是依法治國、依法治區、依法辦事在扶貧開發事業中的具體體現，為我們凝聚社會各界力量，共同開展脫貧攻堅工作提供了法律保障。

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寧夏人大堅持民主立法首次開展立法協商

為體現民主立法精神，在《寧夏農村扶貧開發條例》起草過程中，條例起草部門先后征求了自治區38個部門和有關單位、5個地級市、11個貧困縣(區)的意見，并深入寧夏南部貧困山區實地開展調研、座談。

為更加廣泛地聽取社會各方面意見建議，提高立法質量，去年11月，自治區人大常委會黨組向自治區黨委書記、人大常委會主任李建華報送了關于向政協委員開展扶貧條例立法協商的匯報，李建華高度重視，批示要求自治區政協積極參與《條例》立法協商。

這是寧夏人大常委會在立法過程中第一次與自治區政協委員進行立法協商，這一工作得到了自治區各級政協組織的積極響應。自治區政協主席齊同生立即部署，由副主席張樂琴、張學武帶隊，分赴固原市原州區、西吉縣及吳忠市同心縣、紅寺堡區、鹽池縣等扶貧重點縣區進行調研，并召開立法協商座談會，廣泛征集自治區、市、縣(區)三級政協委員對《條例》的意見建議。

“目前正是扶貧攻堅的關鍵時期，條例的制定，將從法律層面為扶貧筑牢‘安全網’，有利于基層扶貧工作更深、更快、更好推進。”座談會上，政協委員們結合調研情況提出建議：《條例》制定應按照政府主導、增強社會合力，精準扶貧、提高扶貧成效，群眾主體、激發內生動力，因地制宜、創新體制機制原則，實現消除貧困、改善民生、共同富裕的目的。同時《條例》還應該體現寧夏區域和民族特色，應有“真金白銀”管長遠且更具操作性的政策，不能上下一般粗，或者撒“胡椒面”。政策銜接應更流暢，上下、縱橫立體銜接，確保政策真正落地。

“立法協商，體現了人大開門立法、公開納諫的優良作風，也是深入推進我區法制化、民主化的新開端。”自治區政協調研組負責人表示，這次立法協商共收集到來自區、市、縣各界政協委員的意見建議48條，協商意見建議轉送自治區人大后，作為修改完善《寧夏回族自治區農村扶貧開發條例》的重要參考依據。

“從自治區十一屆人大常委會二十三次會議表決的情況看，大家對這部條例的認同度比較高。”劉彥寧說，自治區人大常委會對條例的出臺十分審慎，常委會經過三次審議才通過了這部法規，并在立法過程中第一次開展了與自治區政協委員的立法協商，是本屆人大常委會上第一次全票通過的一部法規。

“條例的出臺讓我們更有信心打贏扶貧攻堅戰”

“《寧夏回族自治區農村扶貧開發條例》的制定和出臺標志著我區的扶貧開發工作步入法制化軌道。我們更加有信心打贏這場扶貧攻堅戰。”自治區扶貧辦黨組書記、副主任梁積裕說。在此之前，開展扶貧開發工作都得由各級黨委、政府強力推進，主導動員社會各界參與支持。從今以后，我區的扶貧開發工作有了法律“護航”。

“自治區黨委、政府決定，寧夏要在2018年實現現行標準下的58.12萬農村貧困人口全部脫貧、800個貧困村全部銷號、9個貧困縣全部摘帽。這意味著今后我們這三年，每年要脫貧19.4萬人，每個月要脫貧16000人，時間緊迫、任務艱巨、壓力很大!可以說，現在我們的脫貧攻堅戰進入了攻堅拔寨、決戰決勝的階段，沒有退路，但目前有了法律保障，我們有信心實現脫貧目標!”梁積裕說，條例從法律上明確了各級組織和領導的責任，有利于強化領導責任，形成齊抓共管的工作機制;從法律上明確扶貧開發工作在經濟社會發展中的重要地位，并納入目標管理責任制，有利于實行責任追究制，落實各項目標任務;從法律上明確社會扶貧共同責任，有利于形成專項扶貧、行業扶貧、社會扶貧共同推進的局面;從法律上明確扶貧對象的確定程序與方法，能保證扶真貧、真扶貧，使扶貧開發工作的目標更精確，力量更集中，效果更明顯。

“條例的制定出臺對打贏脫貧攻堅戰具有重要的推動作用和保障作用，對于提高貧困地區貧困農戶的自我發展能力，促進貧困人口公平參與改革發展全過程，共享改革發展成果也具有重要意義。”梁積裕表示，條例中將扶貧開發工作納入考核目標管理、實行責任追究，以及如何采取措施監控扶貧資金安全運行等相關規定，非常好地貫徹了精準扶貧、精準脫貧的方略，進一步明確了各級政府的職責，對全社會支持參與扶貧開發也有積極促進作用。“可以說，這部法規含金量很高，條例的實施，必然會推動寧夏的扶貧開發工作在法制化軌道上走得越來越好。”