2009年的冬天，唐福珍自焚，北大五教授上書全國人大，終于將拆遷條例的是是非非在了政府官員面前，新的征收與拆遷條例似乎已經(jīng)成為人們?cè)?010年心愿之一。
《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》 (以下簡(jiǎn)稱《拆遷條例》)將被新條例取代的消息傳開以來，多地出現(xiàn)了突擊拆遷事件。2009年12月29日，建議全國人大常委會(huì)修改《拆遷條例》的北大五學(xué)者，再次向全國人大建言，要防止條例修訂期間突擊拆遷。
拆遷已經(jīng)成為了一個(gè)驚心動(dòng)魄的話題，總是與各種各樣的悲劇或者鬧劇聯(lián)系在一起。每天都有數(shù)以萬計(jì)的拆遷在中華大地上展開，“China”也被人們戲稱為“拆呢”。2009年的冬天，唐福珍的自焚與北大五教授的上書，終于將《拆遷條例》的是是非非擺在了政府官員面前。此事件被中國人民大學(xué)法學(xué)院憲法與行政法治研究中心評(píng)為2009年“十大憲法實(shí)例”之首。
唐福珍的悲劇
2009年11月13日，成都市金牛區(qū)天回鎮(zhèn)金華村的唐福珍在自家樓房頂上自焚，以阻止全副武裝的執(zhí)法拆遷隊(duì)強(qiáng)制拆遷房屋。47歲的唐福珍因搶救無效而死亡。據(jù)唐福珍的丈夫胡昌明講，2005年7月街道辦與胡交涉，修路需要拆除胡的企業(yè)用房，因?yàn)樵摲渴沁`章建筑，當(dāng)時(shí)只答應(yīng)補(bǔ)償90萬元，幾次調(diào)整后補(bǔ)償費(fèi)提高至217萬元。胡昌明認(rèn)為，他陸續(xù)投入700余萬元，難以接受217萬元的補(bǔ)償。
然而，事情還有鮮為人知的另一面，天涯“百姓聲音”欄目一位叫“元聰”的網(wǎng)友發(fā)表了一篇《實(shí)地探訪追查唐福珍事件真相》的帖子。帖子里描述了金華村的情況， “這是一個(gè)發(fā)展緩慢的城郊結(jié)合部，臟亂差比較嚴(yán)重，灰塵很大。公交車、大卡車、摩托車、自行車、三輪車擠在一條狹窄的道路上，慢慢磨起走，行人穿來穿去。”帖子里提到，“據(jù)旁邊一個(gè)大爺說，路是通往川陜路的一條大道，因?yàn)樘萍业年P(guān)系，修了很多年一直沒修通，人來人往很不方便，兩條斷頭路因?yàn)樘萍业姆孔右恢苯硬黄穑F(xiàn)在路窄，每年都要出幾次車禍。政府來了幾次都沒搬動(dòng)。”帖子還附上了胡家房子與公路的位置圖。
我們既為一個(gè)生命的逝去而扼腕嘆息，又對(duì)政府的尷尬處境有了些許了解。然而，暴力、極端的強(qiáng)拆手段，使得本來有理可占的政府，成為了眾矢之的。制度上的缺陷再一次以鮮血淋漓的方式暴露在公眾面前。
針對(duì)《拆遷條例》的上書
12月初，北大法學(xué)院的沈巋、王錫鋅、陳端洪、錢明星、姜明安等五位教授向全國人大常委會(huì)提出《關(guān)于對(duì)<城市房屋拆遷管理?xiàng)l例>進(jìn)行審查的建議》。《建議》對(duì)《拆遷條例》提出了質(zhì)疑。質(zhì)疑的核心在于，要對(duì)單位、個(gè)人合法所有的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)進(jìn)行拆遷，首先要政府出面對(duì)房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)依法進(jìn)行征收并給予補(bǔ)償。然而《拆遷條例》授權(quán)房屋拆遷管理部門在沒有履行征收程序之前，就可給予拆遷人拆遷許可，并將補(bǔ)償主體定位為拆遷人。
這樣一來，地方政府在實(shí)際運(yùn)作中退居幕后，讓開發(fā)商與被拆遷人交涉，從而把補(bǔ)償這一核心問題推到拆遷階段，極易引發(fā)矛盾。從唐福珍案可以看出，由于不滿政府的補(bǔ)償數(shù)額，胡家才拒不拆遷。
之所以要區(qū)分征收與拆遷，區(qū)分主體是政府還是開發(fā)商，都是為了給被拆遷人或者說被征收人爭(zhēng)取更大的利益。北大法學(xué)院副院長(zhǎng)沈巋說：“《拆遷條例》在制度設(shè)計(jì)上偏向于拆遷、而不顧公共利益與商業(yè)利益的區(qū)分，導(dǎo)致了拆遷人(尤其是追逐利潤(rùn)的開發(fā)商)通常會(huì)得到地方政府的眷顧，導(dǎo)致了個(gè)別事件中被拆遷人受到極端不公正的對(duì)待。”
在五位教授的制度設(shè)計(jì)里，無公共利益則無征收，無補(bǔ)償則無征收，無征收則無拆遷，無法院的強(qiáng)制判決則無強(qiáng)制拆遷。最核心的變動(dòng)就是，把“征收”這一概念納入到現(xiàn)行關(guān)于拆遷的法律框架之內(nèi)。這一建議已經(jīng)得到了國務(wù)院法制辦的認(rèn)可，國務(wù)院法制辦正在擬定《國有土地上房屋征收與拆遷補(bǔ)償條例》草案，以取代《拆遷條例》。
何謂征收
征收這個(gè)概念為大眾所熟知得益于2004年的修憲。2004年修正后的《憲法》第13條規(guī)定：“公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯。國家依照法律規(guī)定保護(hù)公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。”加上《物權(quán)法》第42條、《城市房地產(chǎn)管理法》第6條的規(guī)定，要通過征收獲得公民房屋的所有權(quán)，必須具備三個(gè)法定條件：
(1)“為了公共利益”;
(2) “依據(jù)法律規(guī)定的條件和程序”;
(3)“給予補(bǔ)償”。
公共利益成為征收的必要前提。毫無疑問，在唐福珍一案中，為村民修路當(dāng)然屬于公共利益的范疇。一般認(rèn)為，修建公路、鐵路、機(jī)場(chǎng)、學(xué)校、醫(yī)院、水庫等公共設(shè)施都屬于公共利益。但是，如果將一片土地交給開發(fā)商來發(fā)展商業(yè)，用來建商場(chǎng)、超市、工廠或者游樂園，算不算公共利益呢?大家或許還記得2007年重慶最牛“釘子戶”拒絕拆遷引發(fā)的軒然大波。細(xì)心的讀者會(huì)發(fā)現(xiàn)，開發(fā)商拆遷是為了建商業(yè)大樓，然而拆遷也得到了政府的許可。
對(duì)于何謂公共利益，沈巋表示：“確實(shí)存在模糊地帶。從美國的經(jīng)驗(yàn)看，法院在同一件事情上也會(huì)有截然相反的判決。但非常重要的一點(diǎn)是，政府必須在法庭上接受被征收人關(guān)于公共利益是否存在的挑戰(zhàn)，政府必須舉證證明自己的公共利益主張究竟在什么地方。”此意見已經(jīng)反映給了國務(wù)院法制辦。
沈巋進(jìn)一步認(rèn)為，“有些表面上看起來是出于商業(yè)利益的開發(fā)，可能會(huì)有公共利益的成分在內(nèi)。我完全可以想象：一個(gè)到城鎮(zhèn)投資建廠的大型公司，會(huì)給當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)、稅收、相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展甚至環(huán)保(如果是新興產(chǎn)業(yè)的話)帶來巨大的好處。但這都必須以比較確鑿的數(shù)據(jù)說話。”
每一個(gè)國家在工業(yè)化、城市化的進(jìn)程中都無可避免需要征收私人土地、房屋，以進(jìn)行大規(guī)模的建設(shè)。莫頓?J，霍維茨所著《美國法的變遷(1780～1860)》提到，在1780～1860美國工業(yè)化迅猛進(jìn)行的時(shí)期，政府征收私人所有的土地和房屋，交給開發(fā)商建設(shè)鐵路，也屬于公共用途(publicuse)。要知道，當(dāng)時(shí)美國的鐵路完全歸私人所有、由私人經(jīng)營。可見，公共利益這個(gè)概念并不是一成不變的。
2004年，《紐約時(shí)報(bào)》說服政府用“公共利益”為由征收紐約市40～41街，建《紐約時(shí)報(bào)》新辦公大樓。原居民拒絕搬遷，成為釘子戶，上訴至紐約州的最高法院。但紐約高法認(rèn)為那條街的建筑是“危房”(blighted property)，《紐約時(shí)報(bào)》建新辦公大樓也屬于“公共利益”范疇。
除了公共利益之外，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是另一個(gè)棘手的問題。《拆遷條例》規(guī)定，拆遷補(bǔ)償?shù)姆绞娇梢詫?shí)行貨幣補(bǔ)償，也可以實(shí)行房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換。貨幣補(bǔ)償?shù)慕痤~，根據(jù)被拆遷房屋的區(qū)位、用途、建筑面積等因素，以房地產(chǎn)市場(chǎng)評(píng)估價(jià)格確定。具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市人民政府制定。
這樣原則性的規(guī)定過于粗陋，極易被人操控。唐福珍案和重慶釘子戶案件的爭(zhēng)議焦點(diǎn)，都是對(duì)補(bǔ)償數(shù)額不滿。沈巋建議，“在征收決定做出的同時(shí)，政府就提供基本的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和方案。按市場(chǎng)評(píng)估價(jià)來確定房屋貨幣補(bǔ)償基準(zhǔn)，并且要保證評(píng)估機(jī)構(gòu)的中立性。是否可以考慮由評(píng)估機(jī)構(gòu)的行業(yè)協(xié)會(huì)及主管部門統(tǒng)一列出具有較高信譽(yù)度的評(píng)估機(jī)構(gòu)名單，在此名單范圍內(nèi)，由征收部門與被征收人協(xié)商選定。”
有權(quán)利則有救濟(jì)，沈巋主張“如果被征收人不服，可以在這個(gè)階段提起訴訟，訴訟過程中既可以針對(duì)公共利益問題也可以針對(duì)補(bǔ)償問題，一旦法院判決支持政府決定，認(rèn)為公共利益標(biāo)準(zhǔn)、合理補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)都得到滿足，那么，政府征收決定就是合法有效的。”
國務(wù)院法制辦于2009年12月16日召開專家研討會(huì)討論《征收與拆遷補(bǔ)償條例》。據(jù)介紹，研討會(huì)有六大議題：關(guān)于公共利益如何界定問題;征收決定的程序問題;補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)問題;拆遷的條件和程序問題;爭(zhēng)端解決機(jī)制問題;非因公共利益需要進(jìn)行補(bǔ)償和拆遷問題。法制辦副主任郜風(fēng)濤表示，整個(gè)拆遷思維將發(fā)生“根本性變化”：政府?dāng)M專設(shè)部門負(fù)責(zé)拆遷和補(bǔ)償，有望先補(bǔ)償再拆遷，房主如對(duì)拆遷有異議，可提起訴訟。
土地和房屋的征收拆遷，是城市化的重要助推力之一。中國大規(guī)模地進(jìn)行城市建設(shè)，也就是近十年的事情。對(duì)于中國而言，城市化進(jìn)程遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有結(jié)束。然而，我們不能漠視鮮血和人命換來的教訓(xùn)。2009年末，唐福珍自焚引發(fā)的人心震動(dòng)，以北大五教授的上書以及國務(wù)院法制辦的及時(shí)回應(yīng)而告終。在這個(gè)寒冷的冬天，希望這個(gè)消息帶給那些有恒產(chǎn)的人們些許溫暖。
