國務院辦公廳日前印發《藥品上市許可持有人制度試點方案》，對開展藥品上市許可持有人制度試點工作作出部署。在北京、天津、河北、上海、江蘇、浙江、福建、山東、廣東、四川等10省(市)開展試點工作。

開展藥品上市許可持有人制度試點是藥品審評審批制度改革的一項重要內容，有利于藥品研發機構和科研人員積極創制新藥，有利于產業結構調整和資源優化配置，促進專業分工，提高產業集中度，避免重復投資和建設，對于鼓勵藥品創新、提升藥品質量具有重要意義。

《方案》提出，試點行政區域內的藥品研發機構或者科研人員可以作為藥品注冊申請人，提交藥物臨床試驗申請、藥品上市申請，申請人取得藥品上市許可及藥品批準文號的，可以成為藥品上市許可持有人。申請人和持有人應當履行《中華人民共和國藥品管理法》以及其他法律法規規定的有關藥品注冊申請人、藥品生產企業的義務，并且承擔相應的法律責任。

《方案》明確，試點藥品范圍包括方案實施后批準上市的新藥、按與原研藥品質量和療效一致的新標準批準上市的仿制藥以及方案實施前已批準上市的部分藥品。麻醉藥品、精神藥品、醫療用毒性藥品、放射性藥品、預防用生物制品、血液制品不納入試點藥品范圍。

《方案》規定了新注冊藥品、已批準藥品申報上市許可持有人的基本程序，并對批準證明文件內容、試點品種的說明書及包裝標簽、試點品種的藥品批準文號效力、審批信息及監管信息公開等提出了具體要求。對藥品研發機構或者科研人員參加試點工作的申請，要求承諾提供擔保協議或者與保險機構簽訂的保險合同。

《方案》明確，批準上市藥品造成人身損害的，受害人可以向持有人請求賠償，也可以向受托生產企業、銷售者等請求賠償。屬于受托生產企業、銷售者責任，持有人賠償的，持有人有權向受托生產企業、銷售者追償。屬于持有人責任，受托生產企業、銷售者賠償的，受托生產企業有權向持有人追償。具體按照《中華人民共和國侵權責任法》等的規定執行。

《方案》要求，持有人所在地省級藥品監督管理部門負責對持有人以及批準上市藥品的監督管理，對不在本行政區域內的受托生產企業，應聯合受托生產企業所在地省級藥品監督管理部門進行延伸監管。生產企業所在地省級藥品監督管理部門應當加強對藥品生產者實施生產的監督檢查，發現生產、經營環節存在風險的，及時采取控制措施。

《方案》自印發之日起，實施至2018年11月4日。試點行政區域內的藥品生產企業參照本方案中持有人的有關規定執行。

備受業內關注與期待的《藥品上市許可持有人制度試點方案》(以下簡稱試點方案)于日前經國務院同意發布，這是繼國務院《關于改革藥品醫療器械審評審批制度的意見》(國發〔2015〕44號)，以及全國人大常務委員會《關于授權國務院在部分地方開展藥品上市許可持有人制度試點和有關問題的決定》發布后，有關上市許可持有人制度真正落地的標志性文件，試點方案充分體現了藥品注冊管理制度向上市許可持有人制度轉變的核心理念，即鼓勵新藥創制，促進產業升級，優化資源配置，落實主體責任。該方案關鍵點如下：

第一，改變藥品批準文號與生產企業捆綁的模式。

以往，我國實行藥品批準文號與生產企業捆綁模式，藥品研發機構無法獲得藥品批準文號，藥品上市前后全生命周期安全性有效性保證責任主體不明。試點方案中，上市許可持有人范圍包括了藥品研發機構和科研人員，藥品研發機構或者科研人員沒有藥品生產資質，也可以申報藥物臨床試驗申請和藥品上市申請，取得藥品上市許可和藥品批準文號;但在提交藥品上市申請時，應提交受托生產企業信息及藥品質量安全責任承諾書，擔保協議或保險合同等能夠證明具備申請持有人能力的相關資料。

第二，上市許可持有人資質依申請獲得。

試點方案中明確了申請人和持有人條件，對藥品研發機構和科研人員提出了限制條件，主要包括區域限制和責任承擔能力限制。對于藥品研發機構設立和科研人員工作地點均應在10個試點省(市)行政區域內，藥品研發機構應具備依法獨立承擔責任能力，科研人員應具備中國國籍。申請中應提交相應的資質證明文件和藥品質量安全責任承擔能力相關文件，包括責任承諾書、擔保協議和保險合同等。

第三，允許跨試點區域委托生產。

允許申請持有人與生產企業不是同一主體，有利于申請持有人承擔全生命周期的藥品安全性有效性保證責任義務，有利于資源優化配置。試點方案中明確允許申請持有人在10個試點區域內優化生產資源配置，允許持有人委托受托生產企業生產藥品，體現了上市許可制度的優勢，即由持有人根據市場需求決定資源的配置方式，給予持有人高度的自主權。

第四，簡化技術轉讓與受托生產企業審批。

試點方案允許臨床試驗申請或上市許可申請批準前后變更持有人和生產企業，并規定了變更申請程序。方案規定變更持有人以補充申請方式辦理，相當于原來的技術轉讓審批，意味著藥品安全性有效性保證責任和義務的轉移。而變更生產企業補充申請則屬于生產場地變更范圍，相當于原來的委托生產審批，應根據已有規定實行相應的基于風險的審批管理。持有人和生產企業變更由原來的獨立行政許可，轉變為上市許可的補充申請，是簡化行政許可的重要體現。

第五，試點范圍涉及面廣，涵蓋了化學藥品、中藥和生物制品。

與試點方案征求意見稿相比，藥品品種試點范圍擴大，既考慮了新舊注冊分類，也考慮了新藥和仿制藥(具體見試點方案)。上市許可持有人制度對于各類藥品無本質差異，主要優勢在于明確責任主體，減少資源重復建設，鼓勵創新。對于新藥研發來說，持有人不再受自身生產資質的限制，可以盡快的通過委托生產方式將藥品產業化，但需要承擔因此帶來的專利等技術秘密泄露的風險。對于仿制藥，持有人不必再去提交重復藥品上市申請獲得批準文號，這將有利于培育一些質量體系完善、社會信譽好、專注于委托生產的藥品生產企業。可以預見的是，在試點工作期間，試點區域內的藥品重復申請數量將有所減少。

第六，申請人、持有人與藥品生產企業責任明晰。

申請人、持有人是藥品上市許可的責任主體，承擔藥品全生命周期的安全性有效性保證義務，包括注冊、生產、流通、監測和評價、質量追溯、信息公開等，某些義務可以與生產企業進行約定，但最終責任應該由申請持有人承擔。試點方案強化申請人和持有人的主體責任，建立藥品質量安全責任追究的利益鏈條，申請人在選擇研發、生產、銷售等合作伙伴時將更加慎重，以避免日后出現藥品質量安全法律責任糾紛。可以預期，試點方案將有助于企業和個人行為規范和誠信體系的建立。

第七，藥品上市后監督管理措施有力。

試點涉及跨區域監管問題，即持有人與生產企業所在地不在一個試點區域，方案中采取兩者所在地省級藥品監督管理部門聯合延伸監管模式。在監管措施上，引入約談、告誡信、限期整改、修訂說明書、限制使用、召回、撤銷批準證明文件，暫停研制、生產、銷售、使用等風險控制措施，并對持有人和生產企業追責，同時追究相關責任人責任。多種風險控制措施聯合使用，由單位追責擴展至個人追責，是建立藥品上市許可責任體系的有效機制。

總之，試點方案借鑒和吸納了國際先進經驗，強化申請人與持有人責任主體地位，體現質量源于設計的藥品質量全生命周期控制理念，必將激發藥物創新積極性，優化資源配置，重塑并促進我國藥品產業發展。