改革審批制度 轉(zhuǎn)變政府職能

——寧波市行政審批制度改革的主要做法與成效

寧波市先后進(jìn)行了兩輪審批制度改革。從月至月是一輪改革。這輪改革的主要內(nèi)容是“減少審批、規(guī)范程序、加強(qiáng)監(jiān)管、改善服務(wù)”四個方面。通過審批改革，審批事項大幅削減，市級政府部門和直屬單位審批、核準(zhǔn)事項從原來的項減為項，減幅達(dá).%，其中審批事項從項減為項，減幅為.%；建成了以投資項目辦理中心和工商綜合辦證中心等為代表的一批專業(yè)服務(wù)中心。從下半至今，寧波市開始了二輪審批制度改革，審批制度改革主要解決“轉(zhuǎn)變政府職能，改革行政管理方式，規(guī)范審批行為，健全行政監(jiān)督機(jī)制”四個問題，使政府職能切實轉(zhuǎn)變到經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公服務(wù)上來，營造良好的發(fā)展環(huán)境，提供優(yōu)質(zhì)的公服務(wù)。通過二輪審批制度改革，審批、核準(zhǔn)事項在一輪改革基礎(chǔ)上再削減%，保留的審批、核準(zhǔn)事項減少到左右。建成市、縣、鄉(xiāng)三級綜合行政服務(wù)中心，關(guān)聯(lián)度較高的審批事項全部進(jìn)入辦證大廳，讓權(quán)力在陽光下運作。他們的做法是：
一、轉(zhuǎn)變政府職能，發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)作用
針對市場經(jīng)濟(jì)條件下政府在管理經(jīng)濟(jì)社會中存在“越位”、“缺位”、“錯位”現(xiàn)象，寧波市把審批制度改革作為轉(zhuǎn)變政府職能的突破口，調(diào)整部門權(quán)利和利益，剝離不屬于政府職能的行政權(quán)利，影響公平和效率的行政行為，使政府工作符合市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。
還權(quán)于市場，發(fā)揮市場機(jī)制的作用。寧波市對國有土地使用權(quán)出讓、國有與集體投資工程項目建設(shè)、大宗物品政府采購、國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓等國有資產(chǎn)、公資源的配置，除國家法律、法規(guī)明確規(guī)定外，取消行政審批，采用公開招標(biāo)、拍賣等市場方式。除國家明確規(guī)定需政府定價和未形成市場競爭格局的商品、經(jīng)營服務(wù)價格外，取消政府定價，由市場進(jìn)行調(diào)節(jié)。
還權(quán)于企業(yè)，把法律規(guī)定屬于企業(yè)的自主權(quán)還給企業(yè)。寧波市對開辦企業(yè)實行登記制。對工商注冊登記事項，法律、行政法規(guī)沒有規(guī)定前置審批的，一律不得前置審批；法律、行政法規(guī)規(guī)定的前置審批事項，原則上實行告知承諾制管理，個別必須保留的前置審批實行并聯(lián)審批。對屬于企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)，包括生產(chǎn)經(jīng)營決策權(quán)、產(chǎn)品勞務(wù)定價權(quán)、物資采購權(quán)、資金支配權(quán)等項權(quán)利和法律、法規(guī)規(guī)定的其它企業(yè)行為，取消行政審批。
還權(quán)于投資者，鼓勵民間投資和降低市場準(zhǔn)入的門檻。投資主管部門對不是政府直接投資的（參資）建設(shè)項目（含外資項目），根據(jù)性質(zhì)和規(guī)模實行分類管理。鼓勵投資者依據(jù)相關(guān)法律、法規(guī)和國家頒布的產(chǎn)業(yè)政策、外商投資產(chǎn)業(yè)目錄，自主選擇投資領(lǐng)域和投資方式，取消所有限制合法投資行為的地方規(guī)定和相關(guān)行政審批。符合國家產(chǎn)業(yè)政策，項目自行平衡資金來源和落實生產(chǎn)建設(shè)條件的，一律實行項目備案管理。
還權(quán)于社會中介組織，發(fā)揮中介機(jī)構(gòu)、自治組織的服務(wù)和自律功能。寧波市對通過規(guī)范、公正的中介機(jī)構(gòu)自律能夠解決的事項，如產(chǎn)品質(zhì)量鑒定、房地產(chǎn)評估、環(huán)境評估、專業(yè)技術(shù)咨詢、經(jīng)紀(jì)業(yè)務(wù)、業(yè)務(wù)技能培訓(xùn)、職業(yè)介紹等，取消行政審批。把行業(yè)管理的一般性事務(wù)移交給行業(yè)協(xié)會等自律機(jī)構(gòu)，發(fā)揮中介組織的作用。
二、改革行政管理方式，營造良好的經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境
針對現(xiàn)行審批方式存在申報程序復(fù)雜、審批環(huán)節(jié)繁瑣、審批周期過長、審批效率不高等問題，寧波市按照“結(jié)構(gòu)合理、管理科學(xué)、程序嚴(yán)密、制約有效”的行政管理制度要求，進(jìn)行行政管理方式和制度創(chuàng)新，積極探索“一事一批制”、“并聯(lián)審批制”、“備案監(jiān)管制”等項制度，建立了高效順暢的行政管理運行機(jī)制。
實行“一事一批制”。除法律、法規(guī)、規(guī)章明確規(guī)定外，一個部門實行一個“窗口”對外，一項審批事項由一個部門負(fù)責(zé)。對兩個以上部門為同一管理目標(biāo)進(jìn)行審批的事項，由主辦部門統(tǒng)一受理，其他部門的有關(guān)事項作為內(nèi)部工作程序管理，在規(guī)定時限內(nèi)提出反饋意見。
實行“并聯(lián)審批制”。對保留的前置審批事項，由兩個以上部門為不同管理目標(biāo)進(jìn)行審批的，明確直接受理部門負(fù)責(zé)受理，并抄告其他部門，其他部門協(xié)助管理，在規(guī)定期限內(nèi)同步進(jìn)行審核并出具批件。一輪審批制度改革中，將全市多個平行審批或串聯(lián)審批事項，合并成個綜合審批事項，其他審批事項改為政府部門之間的工作程序。
實行“備案監(jiān)管制”。就是對通過實施事后監(jiān)督等其它行政管理方式能夠解決的事項，當(dāng)事人在規(guī)定期限內(nèi)向行政管理部門備案后即可按相關(guān)要求自主實施具體行為。
通過審批方式改革和制度創(chuàng)新，進(jìn)一步簡化了審批工作，行政管理更為高效順暢，一些重點項目審批更為精簡。一輪審批制度改革中，房地產(chǎn)開發(fā)項目，從原來審批需經(jīng)個環(huán)節(jié)、枚印章、天減為個環(huán)節(jié)、枚印章、天；企業(yè)技術(shù)改造項目，將部分審批改為備案，從原來需蓋枚印章減為枚，保留個環(huán)節(jié)，辦理時限由天減為天；餐飲業(yè)工商注冊登記，原有個前置審批，現(xiàn)保留個，并將所有前置審批改為政府部門的工作程序，辦理時限由天減為天。
三、建好服務(wù)窗口，樹立“服務(wù)型”政府新形象
針對行政失職、行政不作為和利用權(quán)力尋租等群眾普遍關(guān)注的熱點問題，寧波市把抓好服務(wù)窗口建設(shè)作為推進(jìn)政府自身改革，提升政府形象的重要載體，進(jìn)一步完善服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)建電子政務(wù)技術(shù)平臺。
寧波市從起開始探索服務(wù)中心建設(shè)。，在市級各部門和縣（市）、區(qū)建立專業(yè)服務(wù)中心的基礎(chǔ)上，建立了市縣兩級綜合服務(wù)中心。目前，全市已形成了市經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)中心，開發(fā)區(qū)、保稅區(qū)、科技園和個縣（市）、區(qū)綜合便民服務(wù)中心，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道服務(wù)站的三級公服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。這個服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，門類齊全，覆蓋城鄉(xiāng)，既有象山、余姚等地“大超市”型便民服務(wù)中心，也有戶籍中心、車管中心、辦稅服務(wù)中心等“專賣店”型專業(yè)服務(wù)中心，還有市經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)中心形式的“精品商場”型。這些行政服務(wù)中心承擔(dān)全市一半以上的行政審批和相關(guān)行政服務(wù)職能。成立的寧波市經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)中心，堅持“順暢、便捷、透明、高效”的服務(wù)宗旨，采取“開放式結(jié)構(gòu)、模塊化組織、法制化操作、一體化管理、網(wǎng)絡(luò)化服務(wù)”的運作機(jī)制，已成為樹立“服務(wù)型”政府新形象的示范窗口。其主要做法：一是集中辦公。把原來分散受理申請模式，改為服務(wù)辦證大廳集中受理，對保留的經(jīng)濟(jì)社會管理的行政審批事項，由市屬有關(guān)職能部門派員集中在中心設(shè)立窗口受理，實行“陽光下作業(yè)”、規(guī)范化管理，最大限度地為企業(yè)和群眾提供更好的服務(wù)。目前與市政府個部門相關(guān)的個行政審批、核準(zhǔn)事項已納入中心辦證大廳集中辦理。二是“三制”辦理。實行窗口式服務(wù)制、代理服務(wù)制和委托辦理制，采取一站式服務(wù)，即一個窗口進(jìn)、一個窗口出的辦文方式，為申辦對象提供“一條龍”服務(wù)。三是分類管理。將各窗口受理的事項按辦理的難易程度，分為即辦件、承諾件、聯(lián)辦件三類，每類采取不同的管理辦法。四是網(wǎng)絡(luò)化辦公。建立計算機(jī)局域網(wǎng)，并通過政府網(wǎng)與窗口部門的計算機(jī)聯(lián)網(wǎng)，暢通了中心各窗口之間、中心與各部門之間信息的實時傳遞。各窗口人員可充分利用計算機(jī)進(jìn)行工作。中心管委會利用計算機(jī)系統(tǒng)的登錄、查詢、統(tǒng)計等功能，實現(xiàn)“中心”對各道工作環(huán)節(jié)的監(jiān)控。五是領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制。各部門堅持每天有一名領(lǐng)導(dǎo)在窗口帶班，現(xiàn)場指導(dǎo)工作，強(qiáng)化綜合審批，保持高效運轉(zhuǎn)的工作狀態(tài)。
四、建立行政審批監(jiān)督體系，促進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)
寧波市把建立有效的行政審批監(jiān)督體系，作為從源頭上、體制上消除腐敗現(xiàn)象，加強(qiáng)廉政建設(shè)的根本措施。
一是全面推行政務(wù)公開制度。在開展審批制度改革前，寧波市在與群眾切身利益相關(guān)的政府部門推行了“兩公開一監(jiān)督”和政務(wù)公開兩項制度。在深化審批制度改革中，在吸收推行兩項制度經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，完善并全面推行了政務(wù)公開制度，公開辦事流程，并作出明確承諾，為申辦對象提供熱情周到的咨詢和服務(wù)指導(dǎo)。除涉及國家保密法規(guī)明確規(guī)定不能公布的事項外，每一審批事項的設(shè)立、調(diào)整和取消，以及審批條件、內(nèi)容、時限、程序等都按“依法公開、客觀真實、方便群眾、有利監(jiān)督”的要求，采取政府公報、政府網(wǎng)站、公開欄、告知單、電子觸摸屏、便民手冊等各種形式公開，便于公民、法人和其他組織的知情和監(jiān)督。市經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)中心實行了服務(wù)內(nèi)容、辦事程序、申報材料、承諾時限和收費標(biāo)準(zhǔn)“五公開”，避免了暗箱操作的種種弊端。寧波市在深化審批制度改革中還試行了“重大政策公開征詢制”，凡出臺審批方面的重大政策、改革新政策及新方案【全文】和直接涉及公眾切身利益的行政措施，通過媒體公布，事先廣泛征求群眾意見。
二是不斷完善監(jiān)督體制。為確保審批制度改革順利進(jìn)行，寧波市建立了領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督和群眾監(jiān)督、行政監(jiān)督和執(zhí)法監(jiān)督、內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督等相結(jié)合的監(jiān)督體系，形成了一個比較有效的監(jiān)督機(jī)制。市里出臺了《寧波市行政審批責(zé)任及其追究制度》，明確規(guī)定了市政府部門、部門負(fù)責(zé)人、行政審批行為人的審批責(zé)任，行政審批的監(jiān)督投訴，違規(guī)審批、違紀(jì)審批、違法審批等過錯行為的追究與處罰，從制度上規(guī)范審批行為。市委、市政府領(lǐng)導(dǎo)定期察訪服務(wù)窗口，了解中心運行情況，聽取群眾意見，對中心建設(shè)和管理工作提出要求。實施窗口服務(wù)監(jiān)督員制度，邀請人大代表、政協(xié)委員、企業(yè)群眾和新聞媒體，對審批行為進(jìn)行視察監(jiān)督。市紀(jì)委、監(jiān)察局成立廉政投訴中心，成為政務(wù)監(jiān)督的“直通車”。投訴中心結(jié)合監(jiān)督與受理投訴情況，配合服務(wù)中心相繼推出了“一口清”、“一紙清”、“辦證反饋”、“一事一評”及審批制度改革專項效能監(jiān)察等一系列改進(jìn)措施，進(jìn)一步規(guī)范完善操作制度，消除了過去一些部門存在“卡、拿、要、等”現(xiàn)象，受到群眾的普遍歡迎，被譽(yù)為是“社情民意的晴雨表、消除矛盾的減壓閥、投資環(huán)境的維護(hù)者、黨風(fēng)廉政的監(jiān)督崗”。
審批制度改革是一項長期而艱巨的任務(wù)。寧波市最近在總結(jié)完善兩輪審批制度改革的基礎(chǔ)上，提出了深化改革的實施意見，按照“應(yīng)減則減”的原則，要求再次削減審批事項，進(jìn)一步提速辦結(jié)時限；按照“能放則放”的原則，進(jìn)一步擴(kuò)大區(qū)（縣）級經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，把審批制度改革引向深入，再創(chuàng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)新優(yōu)勢。