十二屆全國人大常委會第十八次會議21日上午在北京人民大會堂開幕。會議聽取了關于反恐怖主義法草案審議結果的報告、關于反家庭暴力法草案審議結果的報告、關于國家勛章和國家榮譽稱號法草案審議結果的報告等。為了堅持計劃生育基本國策，全面實施一對夫婦可生育兩個孩子政策，國務院提出了關于提請審議人口與計劃生育法修正案草案的議案。受國務院委托，國家衛生和計劃生育委員會主任李斌作了說明。

全國人大常委會初次審議人口與計劃生育法修正案草案。“國家提倡一對夫妻生育兩個子女”這一規定正式寫入草案中，替代了原來的“提倡一對夫妻生育一個子女”。國家衛計委主任李斌向全國人大常委會作了該草案的說明，“實施全面二孩政策，需要修改人口與計劃生育法涉及生育政策的條款以及相關配套規定”，李斌說，“采取修正案的形式，對存在分歧、暫時形不成共識的問題以及適合在配套法規中解決的問題，暫不修改”。

【看點1 獎勵辦法】

獨生子女獎勵“老人老辦法”

十八屆五中全會提出實施全面二孩政策后，獨生子女獎勵是否存續備受關注。不少此前享受獨生子女獎勵的父母關心，今后還能不能繼續享受獎勵政策?

李斌表示，草案修改了與全面二孩政策不協調的獎勵措施，刪除了對晚婚晚育夫妻、獨生子女父母進行獎勵的規定，同時明確按照“老人老辦法”的原則，“法律修改前按照規定應當享受獎勵扶助的計劃生育家庭老年人、獨生子女父母和獨生子女發生意外傷殘、死亡的父母，可繼續享受獎勵扶助”。也就是說，全面二孩政策正式實施后，之前享受獨生子女獎勵扶助政策的三類人，擬可繼續享受獎勵扶助政策。

與“老人老辦法”對應的是“新人新辦法”，全面二孩政策正式實施后，此前享受獨生子女獎勵政策的獨生子女父母，生育了二孩，那么就從“老人”變成了“新人”，不再享受獎勵政策。

【看點2 代孕處罰】

“實施代孕”或追究刑事責任

草案新增規定：“禁止買賣精子、卵子、受精卵和胚胎;禁止以任何形式實施代孕”，此系國家法律首次對“代孕”做出規定。此前，規范代孕行為的均為部門規章，如《人類輔助生殖技術管理辦法》等。

草案同時明確了對“代孕”等行為的罰則，提出三類行為(未經批準實施人類輔助生殖技術的;買賣精子、卵子、受精卵和胚胎的;實施代孕的)違法所得一萬元以上的，處違法所得兩倍以上六倍以下罰款;沒有違法所得或違法所得低于一萬元的，處一萬元以上三萬元以下罰款;情節嚴重的還會被吊銷執業證書，乃至追究刑責。

【看點3 延長產假】

生育二孩擬享受延長產假獎勵

現行的《人口與計劃生育法》規定，公民晚婚晚育可以獲得延長婚假、生育假的獎勵或其他福利待遇。李斌表示，草案對上述規定作出了相應修改，“根據實施全面兩孩政策的新形勢，規定符合政策生育的夫妻可以獲得延長生育假的獎勵或其他福利待遇”。也就是說，延長產假獎勵不再是晚婚晚育的專享待遇，依法生育二孩的夫妻也可以享受延長產假的福利待遇。

李斌表示，草案規定夫妻可自主選擇避孕節育措施，刪除了現行《人口與計劃生育法》中“夫妻應當接受計劃生育技術服務輔導”等帶有強制服務色彩的內容。

【看點4 社會撫養費】

草案未涉及“社會撫養費”問題

十八屆五中全會提出實施全面二孩政策后，有媒體報道稱，國家衛計委于10月底召開內部座談會，議題涉及生育政策調整后社會撫養費征收如何銜接等問題。

昨日全國人大常委會審議的草案并未涉及社會撫養費的問題，這意味著社會撫養費將繼續保留。全面二孩正式啟動后，夫妻如果非法生育三孩，那么就要繳納社會撫養費。

今年7月，國家衛計委計劃生育基層指導司司長楊文莊表示，社會撫養費是國家對不符合法律法規規定生育者的經濟限制措施，是《人口與計劃生育法》確立的一項基本制度。由于中國人口眾多的基本國情沒有改變、人口對經濟社會發展的沉重壓力沒有改變、人口與資源環境的緊張管理沒有改變，決定了計劃生育基本國策必須長期堅持。社會撫養費作為維護生育秩序的手段，“從目前的情況看，仍然有存在的現實需要”。

【看點5 三孩政策】

生育三孩遵循有利于當事人原則

草案提出，國家提倡一對夫妻生育兩個子女;符合法律、法規規定條件的，可以要求安排再生育子女，具體辦法由省、自治區、直轄市人民代表大會或其常務委員會規定。同時明確，夫妻雙方戶籍所在地的省、自治區、直轄市之間關于再生育子女的規定不一致的，按照有利于當事人的原則適用。

舉例來說，丈夫的戶籍地在A省，妻子在B省。符合哪些條件的夫妻可以生三孩，A省和B省的規則不同。依據該夫妻的條件，在A省不允許生三孩，在B省卻可以，那么遵循“有利于當事人原則”，有利于該夫妻的是B省的政策，該夫妻就可以按照B省的規定，合法生三孩。

釋疑1

啟動單獨二孩與全面二孩的法律程序為何不同?

國家衛計委主任李斌表示：“實施全面二孩政策，需要修改《人口與計劃生育法》涉及生育政策的條款以及相關配套規定”，意即實施全面二孩政策首先要解決的是于法有據的問題。

但單獨二孩實施之時，并未修改該法，而是由全國人大常委會審議通過了《關于調整完善生育政策的決議》。為何單獨二孩啟動時采取的是“決議”?而全面二孩則要修改法律、采用法律修正案的形式呢?

山東人大信息網撰文解讀說，人大的“決議”是人大行使重大決定權所產生的法律文件，是人大決定權的基本載體，是經國家權力機關按照多數表決的原則通過，帶有批準、宣告、結論、確認、表態性的法律文件。北京市人大常委會研究室主任李正斌撰文提出，修正案則是法律修改的一種形式，適用于法典化程度較高、穩定性較強的憲法和基本法律的部分修改，修改范圍也比較小。

具體到單獨二孩，單獨二孩政策并未突破現行《人口與計劃生育法》的“提倡一對夫妻生育一個子女;符合法律、法規規定條件的，可以要求安排生育第二個子女”規定，是在“提倡一對夫妻生育一個子女”的前提下，允許“一方是獨生子女的夫婦可以生育兩個孩子”，因此啟動單獨二孩政策時，并沒有觸及修改《人口與計劃生育法》這個層面，由全國人大常委會采取“決議”的形式，要求各省、自治區、直轄市人民代表大會或其常務委員會，及時修改相關地方性法規或作出規定，解決了單獨二孩的于法有據問題。

而全面二孩則有重大調整，將現行《人口與計劃生育法》中的“提倡一對夫妻生育一個子女”改為“國家提倡一對夫妻生育兩個子女”，全面二孩才能具備啟動實施的條件，因此采用修正案的形式對《人口與計劃生育法》作出了部分修改，保證全面二孩政策依法實施。

釋疑2

全面二孩政策明年1月起能否正式實施?

什么時間可以依法生育二孩?李斌昨日稱，修正案擬于明年1月1日起實施。這相當于，如果本次全國人大常委會表決通過了修正案草案，那么全面二孩將于明年1月1日起正式實施。

屆時，中國將告別獨生子女時代，迎來全面二孩時代。這與單獨二孩不同，單獨二孩具體辦法由省區市人民代表大會或其常務委員會規定，因此單獨二孩的時間起點各地不一。而全面二孩則是全國一盤棋，統一時間表。

值得注意的是，此前，各省區市也根據《人口與計劃生育法》制定了各自的《人口與計劃生育條例》，作為當地人口與計劃生育工作的地方性法規。目前，各地的《人口與計劃生育條例》中仍然寫明了“提倡一對夫妻生育一個子女”。

本次《人口與計劃生育法》修改后，各地的《人口與計劃生育條例》也應作出相應修改。如果本次全國人大常委會表決通過了修正案，全面二孩于明年1月1日起實施，那么一些地區的《人口與計劃生育條例》可能會在全面二孩正式實施后，才會刪除“提倡一對夫妻生育一個子女”的表述。(記者 王姝)