上海市人民代表大會常務委員會工作報告
??2017年1月17日在上海市第十四屆人民代表大會第五次會議上

上海市人大常委會主任殷一璀

各位代表：

我受市人大常委會的委托，向大會報告工作，請予審議。

主要工作

是“十三五”的開局之年。市人大常委會全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會精神，深入學系列重要講話精神和治國理政新理念新思想新戰略，堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一，在中共上海市委領導下，依法積極履職。全年共召開8次常委會會議，審議20件法規草案和法律性問題決定草案，表決通過其中的15件，聽取和審議6項專項工作報告，開展3項執法檢查，加強計劃預算監督和規范性文件備案審查，依法行使重大事項決定權，任免國家機關工作人員313人次，指導區縣、鄉鎮人大代表換屆選舉，完成了市十四屆人大四次會議確定的任務，各方面工作取得新進展、新成效。

一、攻堅克難，發揮立法的引領和推動作用

常委會積極推進涉及改革發展全局和群眾切身利益的立法，加強組織協調，努力破解難題，不斷提高立法質量。

著力保障國家戰略和中央重大決策部署的貫徹落實。按照中央有關深化上海自貿區改革開放的新要求，常委會及時修改《關于在中國（上海）自由貿易試驗區暫時調整實施本市有關地方性法規規定的決定》，明確本市法規與法律、行政法規和中央相關方案不一致的均相應調整實施，促進本市地方性法規更好地服務自貿區建設。為推動具有全球影響力的科創中心建設，認真審議《促進科技成果轉化條例》草案，加強對完善產學研體制機制、培育專業服務機構、發揮企業主體作用、提高科研人員成果轉化收益比例等難點問題的研究，促進更多科技成果的涌現和轉化。服務國家“一帶一路”戰略，制定《推進國際航運中心建設條例》，明確領導體制和運作機制、固化自貿區相關創新成果、促進海空樞紐港建設，積極營造具有國際競爭力的航運法治環境。貫徹國家生態文明建設戰略，以最嚴的標準修訂《環境保護條例》，細化污染物總量控制、排污許可、生態保護紅線、生態補償等國家重點環保制度，確立有關大氣、土壤、水、固體廢物污染防治的12項措施，規定在所有環境保護領域實行按日計罰制和雙罰制，大幅度提高環保違法成本。落實國家審批制度改革要求，一攬子修改《養老機構條例》等7件法規的相關條款，促進政府簡政放權、放管結合、優化服務。

著力完善需要的地方法規。社會信用制度在中具有重要地位。常委會組織政府部門和專家學者平行開展法規起草，形成的《社會信用條例》草案是全國首部關于社會信用體系的綜合性法規。條例草案創造性地提出社會信用的內涵，確立信用信息采集、歸集、共享、查詢和失信聯合懲戒機制，加強信用主體權益保護，努力強化信用約束、同時防止信用濫用。統計在市場運行和政府決策中具有重要作用。常委會全面修訂《統計條例》，規定統計指標體系應根據經濟社會發展情況動態更新，部門統計數據應依法公開共享，創建統計信用記錄制度，保障統計基礎數據真實。為營造公平競爭的市場環境，制定《檢驗檢測條例》，強化檢驗檢測機構的主體責任和經營規范，著力解決“數據結果不誠信”“群眾送檢無門”等問題，凈化檢驗檢測市場。制定《華僑權益保護條例》，貫徹平等保護原則，激勵更多華僑華人回國創業，為國家和上海發展服務。

著力提升城市管理和社會治理的法治化水平。支持全市綜合交通管理補短板工作，常委會加快《道路交通管理條例》的修訂進程，充分聽取各方意見、統籌兼顧各方訴求，在國家法制統一基礎上最大程度滿足超大型城市管理需要，保障道路交通有序、安全、暢通。通過的條例對優化交通規劃和標志、貫徹公交優先戰略、建設慢行交通網絡、嚴格車輛和駕駛人管理、加強停車管理、規范文明執法等作出明確規定，為本市交通進一步從嚴、科學、規范管理提供了有力法制保障。切實貫徹市委關于創新社會治理加強基層建設的精神，修訂《街道辦事處條例》、審議《居民委員會工作條例》和《實施村民委員會組織法辦法》草案，建立基層組織行政事務準入制度，強化街道的公共服務、公共管理、公共安全職能，理順村委會和村集體經濟組織、居委會和業委會等關系，積極構建各盡其責、協同配合的基層治理法治化框架。修改《燃氣管理條例》，完善中心城區管理體制，建立瓶裝燃氣統一配送制度，保障燃氣供應安全和社會公共安全。

著力加強市民健康權益的法制保障。為建設人民滿意的食品安全城市，常委會在連續多年開展食品安全執法檢查基礎上，積極推進食品安全法規修改，把社會普遍關注的食用農產品、網絡食品、小作坊小攤販小餐飲等安全監管問題納入修訂范圍，在食品生產經營各環節落實企業主體責任，全面體現“四個最嚴”要求，已經形成的《食品安全條例》草案將提請本次代表大會審議表決。制定全國首部院前、院內和社會急救“三位一體”的《急救醫療服務條例》，加強院前急救資源配置、建立急診分級救治制度、依法保護公民緊急現場救護行為，確保急重病患者得到安全、有效、及時的救治，弘揚救死扶傷的人道主義精神。踐行健康城市理念，回應廣大市民呼聲，及時修改《公共場所控制吸煙條例》，明確本市室內公共場所、工作場所及公共交通工具內禁止吸煙，并強化禁煙場所所在單位的管理責任、國家機關及工作人員的帶頭控煙責任。根據國家“全面實施一對夫婦可生育兩個孩子”的政策，修改《人口與計劃生育條例》，對延長生育假、配偶產假等作出新規定。

常委會不斷加強立法工作探索創新。一是在重點立法項目中實行常委會副主任和副市長共同負責的“雙組長制”，充分調動各方資源和積極性，形成破解難題合力；二是在本市設立10個基層立法聯系點，協助全國人大做好虹橋街道基層立法聯系點工作，建立民意直通車，讓立法工作更接地氣；三是在起草、論證、審議過程中加強質量把關，重視吸納人大代表、政協委員的意見，對意見分歧大、社會關注度高的項目實行“三審四表決”；四是對法規核心條款的社會效果開展預評估，增強制度設計的科學性、合理性，確保法規出臺后有效施行。

二、直面問題，做實人大監督工作

常委會依法行使憲法法律賦予的監督職權，突出監督重點、拓展監督內容、完善監督方式，不斷發揮人大監督工作優勢。

加強對全市重點工作推進情況的監督。為推動全市生態環境綜合整治工作，全覆蓋調研16個區的28個重點地塊，開展專項工作監督和專題詢問，充分肯定整治工作取得的成績，提出政府要完善政策支持、加強規劃設計、發展集體經濟、防止反彈回潮，加快區域轉型升級，切實提升人民群眾的獲得感。針對近年來本市制造業發展面臨的困境，開展制造業轉型升級專項監督，提出政府要進一步提升對制造業重要地位和作用的認識，支持重大技術創新、大力培養高技能人才、切實減輕企業負擔，鼓勵企業持之以恒走“專精特新”之路，實現本市制造業向高端、智能、綠色轉型。構建新型農業經營體系是深化農村改革的重大任務，常委會為此開展專項監督，針對農村勞動力老齡化、弱質化等問題，提出要在土地流轉、社會服務、金融扶持等方面加大政策支持力度，激發農業經營主體活力，吸引更多年輕人投身都市現代農業。

加強對關系群眾切身利益問題的監督。開展《住宅物業管理規定》執法檢查，聚焦業委會發揮作用難、物業費收繳難、維修基金續籌難等突出問題，提出政府要把管理、服務和執法延伸進小區，發揮社區基層黨組織的核心作用，探索居委會與業委會成員“交叉任職”，加強業委會專業能力培訓，建立物業服務企業良性發展機制，重視培育小區共同價值觀，把小區建設成為市民安居樂業的美好家園。與各區人大聯動，共同開展法院執行工作及其改革情況專項監督，提出本市法院要進一步踐行司法為民理念，以網絡平臺建設為契機，加強財產信息共享、推進執行流程公開、對接社會信用體系，同時要重視執行隊伍建設，讓執行工作長出“利牙鐵齒”，努力在全國率先破解“執行難”。對去年市人代會通過的《老年人權益保障條例》實施情況開展監督調研，推進老年綜合津貼、老年照護統一需求評估、老年長期護理保險等制度的實施或建立。開展社區衛生服務專項監督調研，要求做實分級診療、加強全科醫生培養，讓社區醫院真正成為群眾家門口的健康守護者。

加強對計劃和預算執行情況的監督。針對“十三五”開局之年國際經濟形勢復雜多變、國內經濟下行壓力加大的形勢，常委會加強經濟運行情況分析，指出政府要保持創新轉型的戰略定力，積極應對經濟運行中的問題，加快推進供給側結構性改革，確保完成全年經濟社會發展目標。連續第三年對財政專項資金開展監督，以節能減排資金為切入點，以資金使用效益為監督重點，提出要強化資金使用部門的主體責任，加快建立資金使用的市場化機制，使專項資金更好發揮對社會資金的引領和杠桿作用。連續第二年聽取和審議審計查出問題整改情況的報告并開展專題詢問，指出“屢審屢犯、屢改屢犯”的狀況依然存在，政府必須深化預算管理體制改革，構建審計整改落實機制，對違法違規操作造成重大損失的責任人依法追究責任，維護國家法律和預算制度的嚴肅性。

常委會不斷推進監督工作機制完善。一是加強執法檢查，由常委會主任或副主任擔任檢查組組長并向常委會作執法檢查報告。在檢查同時均開展相關法規評估，提出修法建議，增強檢查效能。二是改進監督調研，堅持到達第一現場、訪談一線人員，對發現的突出違法問題要求政府及時監管，把監督調研進一步做實。三是修訂《貫徹監督法的若干意見》，強化常委會審議意見的落實，并加大跟蹤檢查力度，努力解決“重調研、重審議、輕落實”的問題。四是拓展規范性文件備案審查范圍，按照中央“有件必備、有備必審、有錯必究”的要求，對本市“滬府發”文件進行備案審查。

三、服務大局，依法行使重大事項決定權

常委會認真行使討論決定重大事項的法定職權，堅持民主集中制原則，堅持走群眾路線，更好保障人民當家作主。

服務本市長遠發展，審議《上海市城市總體規劃（2016-2040）》。聽取和審議城市總體規劃是法律賦予人大常委會的重要職權。常委會組織六場報告會和兩場通報會，及時掌握規劃編制情況；相關委員會和人大代表全程參與規劃編制工作，積極建言獻策。常委會審議時提出，城市總體規劃編制要進一步落實國家戰略、對標全球城市，更加重視人口結構、產業發展、市民素養、城市安全和文化創新，更加重視建立規劃實施機制和加強動態監測評估，確保規劃目標高標準高質量實現。

服務法治社會建設，開展“六五”普法決議執法檢查并作出《關于本市開展第七個五年法治宣傳教育的決議》。執法檢查報告指出，“六五”普法成效顯著，全社會法治意識進一步提升，但是普法教育偏重形式和理論、部分領導干部學法和用法脫節、群眾遇事信訪不信法等情況依然較為普遍。決議提出“七五”期間要把學習宣傳憲法作為首要任務，聚焦領導干部和青少年等重點群體，積極推進互聯網+法治宣傳教育行動，加快落實“誰執法誰負責”的普法責任制，探索建立村居委會法律顧問制度，努力把法治宣傳教育做實。

服務城市功能優化，作出《關于撤銷崇明縣設立崇明區若干問題的決定》。為支持本市在更大范圍內統籌發展空間，促進城鄉一體化和公共服務均等化，常委會及時作出決定，明確崇明區及其鄉鎮新一屆人民代表大會代表選舉、區人大常委會組成人員和“一府兩院”有關人員產生等事項，為崇明撤縣設區工作有序推進提供法制保障。

四、加強指導，保障區縣、鄉鎮人大換屆選舉順利完成

區縣、鄉鎮人大換屆選舉是全市人民政治生活中的一件大事，對鞏固黨的執政基礎，加強基層國家政權建設，堅持和完善人民代表大會制度，具有重要的意義。常委會堅持黨的領導、充分發揚民主和嚴格依法辦事，認真貫徹中央和市委精神，深入區縣開展調研，牢牢把握換屆選舉工作的正確方向。及時修改《區縣和鄉鎮人民代表大會代表直接選舉實施細則》，作出有關設立選舉工作委員會、換屆選舉時間和新一屆區縣人大代表名額、新一屆區縣人大常委會組成人員名額的決定。認真履行指導職責，加強對選民登記、流動人口參選、候選人考察審查、代表結構優化等問題的研究，把好代表入口關。嚴格執行換屆紀律，加強對選舉工作全過程的監督，對破壞選舉行為堅持“零容忍”，確保選舉風清氣正，選出人民滿意的人大代表。在市委領導下，各區精心組織，各方緊密配合，共選出新一屆區人大代表4519名，鄉鎮人大代表8062名，選民登記率、參選率和一次選舉成功率均高于往屆。

五、加強服務，支持代表充分發揮主體作用

常委會堅持和尊重代表主體地位，完善履職規范、創新工作機制、拓展履職平臺，更好發揮代表在參與管理地方國家事務中的重要作用。

進一步完善代表聯系群眾的制度建設。落實全國人大常委會文件精神，制定關于完善代表聯系群眾制度的實施意見，制定和修改關于代表聯系社區、代表接受原選舉單位監督、常委會組成人員聯系市人大代表、專門委員會和工作委員會聯系相關領域代表等5項工作制度，促進代表聯系群眾工作規范有序、體現成效。就道路交通管理、公共場所控煙、食品安全監管等難點問題，組織1000多人次代表進社區，聯系駐區單位和居民群眾，聽取意見建議，服務立法工作。470多位市人大代表以積極負責的態度向原選舉單位報告履職情況，主動接受監督，更好為民履職。

進一步加強代表議案辦理和代表建議督辦。認真審議市十四屆人大四次會議主席團交付的13件代表議案，其中有關發展郵輪產業、保護土地資源、加強住宅物業管理等內容已體現在相關立法和監督工作中；有關推廣綠色建筑、保障寄遞安全、加強國防動員等已開展立法調研。積極推進代表建議辦理工作，加強主任會議督辦，有關發展經濟果林、建設境外人員信息共享平臺、加強商業預付卡管理等建議辦理取得實質性進展；發揮委員會督辦作用，有關回民公墓二期工程、全市道路隔離帶增設反光標識、解決黃浦區老城廂居民用氣難、多層住宅加裝電梯全面試點等一批難點問題得到順利解決或加快推進。全年835件代表建議已全部辦理答復，其中答復“解決采納”的538件，占64.3%，同比提高4個百分點。

進一步做好閉會期間代表履職服務保障。根據代表意愿和工作需要，精心組織計劃預算審查、國有土地出讓金管理、現代農業發展、涉臺工作等專題培訓以及增強代表履職效能、提高代表小組活動實效等履職培訓，提高培訓的針對性和有效性。聚焦食品安全監管、陸家嘴金融城建設、黃浦江兩岸公共空間開放等重點工作，采用小型分散、座談研討、明察暗訪等方式開展代表集中視察，提高視察實效。組織代表就互聯網金融、生活垃圾減量、兒科醫聯體等20個專題開展調研，形成系列調研報告，并推動政府及相關部門積極采納和運用調研成果。

六、與時俱進，加強人大常委會自身建設

順應人大制度發展完善的新形勢新要求，常委會加強思想引領，優化人員結構，健全工作制度，不斷提升履職能力。

加強常委會思想政治建設和組織建設。認真開展“兩學一做”學習教育，切實貫徹《常委會組成人員守則》，不斷增強組成人員的政治意識、大局意識、核心意識、看齊意識，把黨的領導貫穿到人大工作的各個方面、各個環節。圍繞國家和本市發展大局，精心組織中心組學習和法制講座，開展互動交流，提高學習質量。落實中央和市委關于加強人大組織建設的要求，配備市人大專門委員會專職副主任委員和預算工委專職副主任，進一步優化人大干部的專業結構和年齡結構，保證常委會和委員會工作的連續性和穩定性。

加強區、鄉鎮人大工作和建設。積極配合市委對市人大工作會議精神落實情況開展專項督查，推動各區進一步重視和加強人大工作。制定《關于區縣、鄉鎮人民代表大會工作的若干規定》，就保證人民代表大會會期、提升人民代表大會會議質量、加強預決算審查監督、行使重大事項決定權等作出新規定。在區委領導和各方支持下，新一屆區人大均設立法制、財經等專門委員會和預算工作委員會，在全市所有街道設立街道人大工作委員會，絕大多數鄉鎮人大設立了辦公室（代表聯絡室），大大加強了基層人大組織建設。

加強人大制度宣傳和理論研究。進一步提高人大工作公開性和透明度，通過報刊廣播電視加強對立法監督過程的報道，每次常委會會議均選擇重要議題進行網絡視頻直播，依托上海電視臺法治天地頻道定期播出《走進人大》專題片，辦好“上海人大”微信公眾號。組織“走進人大”活動，一年來有2000多位市民群眾、大中小學生和基層人大代表走進常委會議事廳，感受人大工作，增強對人大制度的理解。建立人大制度研究專家庫，發揮上海人大工作研究會、高校和科研院所的作用，完成“十三五”及更長時期重點領域立法需求等重大課題，為常委會履職提供堅實的理論基礎。

加強人大機關工作規范化建設。編制60余項工作流程，提高機關工作精細化、規范化水平。制定機關“三重一大”議事決策、經濟合同法律審核、內部審計等制度，推進廉潔機關建設。落實《機關干部隊伍建設三年規劃》，開展“提高執行力”主題活動，提升機關干部集體參謀助手水平。

一年來，常委會還配合全國人大常委會開展電影產業促進法、電子商務法等立法調研，以及道路交通安全法、環境保護法等執法檢查。服務國家外交大局，共接待18批外國國家和地方議會代表團來滬訪問。

各位代表：過去一年常委會工作取得的成績，是在中共上海市委的正確領導下，全體市人大代表、常委會組成人員、各委員會成員以及機關工作人員辛勤工作的結果，離不開市人民政府、市高級人民法院、市人民檢察院的積極配合和各區人大常委會的大力支持，離不開全市人民、社會各界的熱情參與和幫助。在此，我代表市人大常委會向大家表示衷心的感謝！

同時，我們也清醒地看到，面對經濟社會發展和全面深化改革對地方立法提出的新要求，我們在提高立法工作的科學性和民主性、讓法規切實管用、實現以良法促善治方面還需要進一步努力；面對人民群眾反映強烈的突出問題，我們在回應社會關切、增強監督工作剛性、督促審議意見落實、推動相關問題解決方面還需要持續發力；面對廣大代表不斷提升的履職需求，我們在加強代表履職服務保障、推動代表議案建議辦理落實、更好發揮代表主體作用方面還需要進一步加強。在新的一年中，我們將認真改進自身工作的不足，更好履行憲法法律賦予的職權。

2017年工作安排

2017年是實施“十三五”規劃的重要一年，也是上海持續深化改革開放、推進創新轉型的重要一年。市人大常委會將繼續深入貫徹中央重要決策部署，深入學系列重要講話精神和治國理政新理念新思想新戰略，堅持穩中求進總基調，在中共上海市委領導下，進一步服務改革發展、促進民生改善，進一步強化立法引領、做實人大監督，進一步發揮代表作用、加強自身建設，圓滿完成本屆市人大常委會各項目標任務，為本市經濟社會發展和民主法治建設作出新貢獻，以優異成績迎接黨的十九大和市第十一次黨代表大會勝利召開。

一、積極履行法定職能，更好服務全市工作大局

堅持科學立法、民主立法。繼續審議社會信用條例、促進科技成果轉化條例、居民委員會工作條例、實施村民委員會組織法辦法等法規；制定或修改高等教育促進條例、水資源管理若干規定、農村集體資產監督管理條例、職工代表大會條例、預算審查監督條例等法規。積極推動中國（上海）自由貿易試驗區條例、張江國家自主創新示范區條例、會展業條例、住宅物業管理規定、消防條例等立法預備項目的草案起草工作，條件成熟時及時提請常委會審議。抓緊做好生活垃圾管理條例、單用途商業預付卡管理條例、公益廣告促進條例、社會救助條例、國防動員條例等立法調研。根據市政府的提請，作出促進和保障崇明生態島建設的決定。

堅持正確監督、有效監督。加強法律實施監督，對《道路交通管理條例》《食品安全條例》《消費者權益保護條例》《環境保護條例》實施情況開展執法檢查，建立對執法檢查報告和相關常委會審議意見落實情況的督促檢查機制。加強專項工作監督，聽取和審議2017年上半年經濟社會發展情況、推進新農村建設情況的報告，審議2017年度環境狀況和環境目標完成情況、城鄉規劃制定和實施情況的報告，選擇部分議題開展專題詢問，繼續推進詢問常態化。加強計劃預算監督，聽取和審議2017年上半年計劃和預算執行情況、市本級決算、審計工作、審計查出問題整改情況、預算公開情況的報告，建立預算審查前聽取人大代表和社會各界意見建議的機制。就黃浦江兩岸公共空間貫通開放、司法體制改革推進、義務教育法實施辦法貫徹、老年長期護理保險制度落實、境外人員和在滬臺胞信息平臺建設等開展監督調研和跟蹤監督。加強規范性文件備案審查，建立代表和專家參與審查的機制，加強對涉及公民法人權利義務的規范性文件的合法性審查，建立審查發現問題的處理落實機制。

二、切實加強服務保障，更好發揮代表主體作用

認真實施關于完善代表聯系群眾制度的實施意見，繼續做好代表聯系社區、代表議案建議和辦理情況向社會公開等工作，全面完成本屆市人大代表向原選舉單位報告履職情況。對本屆以來代表議案建議辦理情況進行梳理，完善代表議案辦理工作機制，加強對答復為“正在解決”和“計劃解決”的代表建議的跟蹤督辦，推動解決一批代表持續多年反映的突出問題。組織研討交流、出版相關書籍，認真總結和傳承本屆市人大代表的寶貴履職經驗。精心策劃組織、深入挖掘反映，大力宣傳本屆和歷屆市人大代表的良好精神風貌和豐碩履職成果。做好市人大代表換屆選舉工作，積極推薦連任代表候選人，加強代表資格審查和新一屆代表的履職培訓，確保市十五屆人大一次會議順利召開。

三、認真抓好自身建設，更好創新發展人大工作

加強常委會思想政治建設，認真學習領會和貫徹黨的十九大和市第十一次黨代會精神，不斷提高常委會和委員會服務大局、調查研究和督促落實的能力水平。落實全面從嚴治黨要求，鞏固“兩學一做”學習教育成果，做好市人大機關巡視整改工作。回顧本屆常委會依法履職的實踐，加強對新情況新問題的研究，提煉工作經驗，為人大工作薪火相傳、繼往開來打好扎實基礎。加強前瞻研究，精心儲備一批履職項目，為新一屆市人大及其常委會順利開局做好準備。加強對新一屆區人大工作的服務和指導，共同推動全市人大工作邁上新臺階。

各位代表：人民群眾對我們充滿期待，上海改革發展需要我們倍加努力。在本屆市人大任期的最后一年，我們要始終保持昂揚向上的精神狀態，增強履職責任感，銳意進取，馳而不息，不負使命。讓我們更加緊密地*同志的，在中共上海市委的領導下，團結凝聚全市人民的智慧和力量，充分發揮人民代表大會制度優勢，為加快建設“四個中心”和國際大都市而努力奮斗！