慈善是社會建設的重要內容。改革開放以來特別是上個世紀90年代末以來,我國慈善事業快速發展,各類慈善組織在災害救助、扶貧濟困、扶老助殘、環境保護和其他公益事業領域發揮了積極作用。中民慈善捐助信息中心日前發布的《度中國慈善捐助報告》顯示,,我國境內接受國內外社會捐款捐物總額達1042.26億元。慈善事業在快速發展的同時,也出現了一些突出問題,亟須立法規制。正因為如此,目前正在公開征求意見的《慈善法(草案)》備受關注。草案涉及公眾關注的諸多熱點問題,同時也存在不夠科學之處,如何完善才能更好地助推慈善業的發展?出臺后又如何保障相關法律條文貼地而行?都值得探討。

慈善立法：草案中仍有條款不夠科學

今年10月31日,《慈善法(草案)》開始公開征求意見。在對草案的115條內容研讀后可以發現,草案整體上比較全面、科學,但仍有一些值得探討之處。

第一,草案對慈善組織的定位有些模糊,人們會疑惑,慈善組織是不是有別于基金會、社會團體、社會服務機構之外的第四類社會組織形式?如果是,草案中有些規定就是多余的;如果不是,則意味著一個慈善組織要進行兩次登記:既要登記為慈善組織,又要登記為基金會、社會團體或社會服務機構,這顯然不科學。

第二,關于募捐地域,草案規定,“慈善組織開展公開募捐,應當在其登記的民政部門行政管理區域內進行”。營利性活動都早已不進行市場分割、地域限制了,對非營利性的慈善活動進行地域限制,從理論上難以解釋,在實踐中也會產生諸多麻煩。這種規定,可能會逼迫更多慈善組織到省級民政部門甚至直接到民政部登記。

第三,草案將使用互聯網募捐的資格僅僅賦予了在省級以上民政部門登記的慈善組織,在“互聯網+”時代,如果不允許一般的慈善組織通過互聯網募捐,是不合時宜的。

第四,草案要求慈善組織必須公開或提交“經審計的財務會計報告”,立法者的意圖或是要增強財務會計報告的準確性、可信性。但會計報告審計價格不菲,會給大量小微慈善組織帶來不必要的經濟負擔。

第五,慈善組織的權利義務有失平衡。從草案內容看,一個社會組織如果成為慈善組織,會受到本法規定的許多制約,增加了原本不需承擔的義務。同時,草案賦予慈善組織的特定權利卻非常少,通觀全部法條可能只有募捐資格。這種設計,會導致大量非營利組織不愿意登記為慈善組織。

修改建議：五個方面需要重點完善

針對草案,我想提出幾點建議,供立法者參考。

第一,明確慈善資格認定制度。從草案內容看,草案所指的慈善組織并不是獨立于基金會、社會團體、社會服務機構之外的新的社會組織。從邏輯上看,其本意應當是指一個社會組織依照《基金會登記管理條例》《社會團體登記管理條例》《民辦非企業單位登記管理暫行條例》登記為基金會、社會團體、社會服務機構后,向民政部門申請認定為慈善組織。鑒于現在的條文表述相對含混,建議在草案中明確建立慈善認定制度,將草案第八、九、十、十一條等內容整合為“已經登記設立的基金會、社會團體、社會服務機構等社會組織,可以向原登記機關申請慈善組織認定,原登記機關經審查認為符合本法規定條件的,應當給予認定,確認其組織慈善屬性”。

第二,明確慈善組織權利,堅持權利義務對應的原則。慈善組織要比一般社會組織承擔更多的義務,也應享受更多的權利。建議在慈善法中明確,經過認定的慈善組織,可以開展募捐、申領捐贈發票、依法享受稅收優惠。

第三,完善募捐制度,取消草案第二十五條“面向社會公眾的募捐和面向特定對象的募捐”之區分,即法律上不再區分公募和私募。取消關于互聯網募捐的限制,將募捐地域限制僅界定為“現場募捐”,同時為現場異地募捐留出活口,完全限制也不科學。

第四,完善慈善組織財務會計報告制度。建議對一般慈善組織,每年只需提交財務會計報告,民政部門認為有違法嫌疑的,可以要求提交經審計的財務會計報告,或自行委托有資質的機構進行審計。

第五,考慮眾多草根組織“合法化”的訴求,進一步降低慈善組織設立門檻。

貼地而行：立法邁出以法促善第一步

從工作節奏看,草案在12月提請全國人大常委會二審的可能性很大。樂觀估計,慈善法很可能在明年上半年出臺。但要看到,慈善法出臺只是邁出了“以法促善”的第一步,法律實施過程中,面臨的困難依然不少,需要做的工作也還很多。

第一,盡快完善稅收法律法規。當前,我國的慈善稅收優惠主要集中于所得稅,企業捐贈后在增值稅、消費稅、營業稅等方面難以享受優惠。另外,稅收優惠主要限定于貨幣捐贈,個人和企業捐贈實物往往被視同銷售,要按銷售商品先行繳納有關稅費。而國外通行的股票捐贈,更是受到多重限制,不僅無法享受稅收優惠,大額股票捐贈往往還要繳納巨額稅金。慈善法出臺后,全國人大應盡快對現行的個人所得稅法、企業所得稅法等進行修改完善,明確規定慈善捐贈人、受益人、慈善組織可以享受優惠的稅種、稅率及捐贈結轉扣除制度等。另外,還要增加股權捐贈優惠等制度。如果稅收法律法規不完善,慈善法中的相關措施就難以落地,制約慈善事業發展的瓶頸就依然存在。

第二,對《基金會管理條例》《社會團體登記管理條例》《民辦非企業單位登記管理暫行條例》等相關行政法規進行修改。這三個條例與慈善法關系密切,但其中許多內容與慈善法的基本原則、理念不一致,若不盡快修改,會制約慈善法的實施。

第三,依法加強和加快慈善組織規范化建設,只有慈善組織運作規范,慈善稅收政策才能更容易出臺和落地。

有專家預計,如果慈善法律制度健全、完善,中國將出現合理的“慈善潮”,每年慈善捐贈將達2000億元到3000億元,每年可增加上百萬就業崗位,推動慈善業創造更多GDP。我們期待,慈善法出臺后,預期效果能盡數顯現。