養老金“雙軌制”指不同用工性質的人員采取不同的退休養老金制度，是計劃經濟向市場經濟轉型期的特殊產物。企業職工實行由企業和職工本人按一定標準繳納的“繳費型”統籌制度;機關和事業單位的退休金由國家財政統一發放。兩者實行不同的養老金計發辦法和調整機制。隨著改革開放的不斷深入，“雙軌制”的弊端越來越明顯，兩種制度下養老金相差懸殊，政府機關和事業單位比企業平均高兩三倍。近年來“雙軌制”引起社會各界的廣泛關注和熱議，對當前的養老體制進行改革、取消養老金“雙軌制”勢在必行。

1、養老金“雙軌制”的形成

自建國初期至上世紀80年代初期，我國在計劃經濟體制下，企業基本上都是國有性質，企業職工在職時的工資、退休后的養老，完全由單位負責。80年代中期開始的國有企業改革，隨著企業用工制度和工資福利制度改革的深入推進，1991年，國務院頒布了《關于企業職工養老保險制度改革的決定》，規定社會養老保險費用由國家、企業和個人三方共同負擔，實行社會統籌，企業職工養老從“單位保障”邁向了“社會保障”。在這個階段，對機關事業單位養老保險制度也進行了研究探索，但改革進程相對滯后，仍實行單位退休養老制度。改革的不同步，造成兩種制度在籌資方式、待遇計發調整和管理方式上均不同，形成了所謂的養老“雙軌制”。這一現象是歷史遺留問題，初期改革是“摸著石頭過河”，往往是針對某一地、某一行業、某一群體先進行改革試驗，然后再逐漸擴展，這種改革不可能是成熟的改革。而此后的養老保險改革也一直圍繞著企業職工養老保險制度進行，而機關事業單位退休制度一直停留在原地并延續著以往的做法。如此算來，機關事業單位退休制度已沿用60年，而企業職工養老保險制度尚不足20年。

2、養老金“雙軌制”的弊端

隨著我國經濟社會的快速發展和改革開發的不斷深入，雙軌制”的弊端也越來越明顯。

首先，統籌辦法的不同，導致兩種群體在職人員經濟負擔失衡。企業人員是由其所在單位和職工本人按一定標準繳納保險費，形成基金積累，保證養老金發放;機關事業單位人員則由國家財政統一籌資，個人不負擔繳費義務。這無形中在制度上將在職人員劃分為兩種身份，造成同等條件下因所處單位性質不同經濟負擔水平的差異，不利人才的公平競爭。

其次，退休辦法的差異拉大群體收入差距，偏離養老金制度保穩定和維公平的設計初衷。按照國家對基本養老保險制度的總體思路，未來基本養老保險目標替代率確定為58.5%。基本養老金主要目的在于保障廣大退休人員的晚年基本生活。但在目前養老金“雙軌制”下，機關事業單位養老保險替代率為90%以上，而同期企業退休職工，僅為不到40%。而且機關事業單位的養老金標準遠遠高于企業退休人員，由于政策因素導致收入分配不公平，將帶來諸多的社會矛盾。

最后，雙軌制度之間轉移銜接辦法的缺乏，不利于人才合理流動。機關事業單位與企業在養老制度上實行雙軌制，而制度之間又缺乏合理的轉移接續安排，如果企業人員向機關事業轉移，其養老保險個人賬戶金額在機關事業單位派不上用場;如果機關事業單位人員中途離職只能‘凈身出戶’，沒有個人賬戶的積累，這在一定程度上阻礙了人才合理流動。

3、實現養老金“雙軌制”并軌的解決思路

要消除“雙軌制”弊端，應當首先認清其實質。養老金待遇懸殊并不是兩個制度并存的必然結果。世界上許多國家也存在著多元制度安排，但并未構成不同群體之間的矛盾沖突，原因是不同制度安排的養老待遇差距極小。因此，理性地看，當前問題的關鍵不在“雙軌制”而在最終的待遇差距，中心任務并不是簡單地把機關事業單位退休制度“并入”企業養老保險制度，而是朝著一個共同的方向改革和推進，逐步縮小待遇差距，最終取消“雙軌制”。應遵循由易到難、循序漸進、多措并舉的原則，從以下幾個方面入手：

3.1政策制定者高度重視，做好養老保險制度的頂層設計

養老金待遇水平差距過大不僅是社會保障制度的問題，同時也是國家收入再分配制度的一部分，應與機關事業單位分類人事制度、工資制度改革等相結合，在廣泛征求社會各界的意見的基礎上，研究養老保險頂層設計方案，避免碎片化，并列出時間表。

3.2通過退休金調整機制改變，縮小待遇差

繼續大幅度提高企業退休人員基本養老金水平和調整頻率。對反映差別較大的企業退休高級職稱科技人員，在調整待遇的過程中給予傾斜，對退休早、養老金偏低的高齡退休人員給予一定的特殊補償，并形成常態化機制。

改變機關事業單位養老金調整機制，代之以與企業職工養老金同樣的調整機制，并適當降低調整次數，通過退休金的調整機制的變換，逐步縮小兩大人群已退休人員的待遇差距。

3.3徹底改革機關事業單位養老金制度，應遵循的三步走

第一步是盡快為機關事業單位建立統賬結合的基本養老保險制度，讓其工作人員承擔相應的繳費義務，即先實現與企業職工義務平等與財務機制統一的目標。

第二步是對待遇進行結構分解。即將退休金分解成基本養老保險金與職業年金，用雙層結構替代單一層次，其中的基本養老保險金與企業職工基本養老金相同，職業年金與企業年金相對應，逐步降低機關事業單位工作人員的基本養老保險金，使之與企業職工基本養老保險金待遇接近。

第三步是放棄機關事業單位退休金與工資增長掛鉤的機制，代之以與企業職工養老金計發辦法一樣的機制。