中全會以來，關于新一輪國企改革的頂層設計方案醞釀近兩年時間，終于出爐。

多方博弈 醞釀兩年才出臺

2013年11月，中共十八屆三中全會通過《*關于全面深化改革若干重大問題的決定》，首次提出“積極發展混合所有制經濟”。

從今年年初開始，“國企改革頂層設計方案即將出臺”的消息多次傳出，但直到今日才落定。其間，多位消息人士都曾告訴新京報記者，因為國企改革涉及的利益面太廣，才導致總方案遲遲沒有出臺。

特別是此次《指導意見》首先提出的分類改革，國資問題研究專家、中國企業研究院首席研究員李錦就曾對記者表示，如果分類，競爭型的央企一旦放開，民營企業進來分蛋糕，曾經國企享受的壟斷好處就沒有了，所以肯定不愿意。李錦認為，改革就是利益調整，因此推動起來也更加艱難。

分類推動改革 發展混合所有制

《指導意見》提出，國有企業屬于全民所有。必須以經濟建設為中心，堅持問題導向，繼續推進國有企業改革，切實破除體制機制障礙，堅定不移做強做優做大國有企業。

《指導意見》從改革的總體要求到分類推進國有企業改革、完善現代企業制度和國有資產管理體制、發展混合所有制經濟、強化監督防止國有資產流失、加強和改進黨對國有企業的領導、為國有企業改革創造良好環境條件等方面，提出了新時期國有企業改革的目標任務和重大舉措。

《指導意見》指出，到2020年，在國有企業改革重要領域和關鍵環節取得決定性成果。形成更加符合我國基本經濟制度和發展要求的國有資產管理體制、現代企業制度、市場化經營機制，國有資本布局結構更趨合理，培育一大批具有創新能力和國際競爭力的國有骨干企業，國有經濟活力、控制力、影響力、抗風險能力明顯增強。

此外，就在頂層設計艱難孕育的過程中，在十八屆三中全會開幕，到如今將近兩年的時間里。多省份和央企都已經先行先試。據新京報記者統計，在頂層設計之前，已經有超過20個省份出臺國企改革相關文件，中石化、中石油等巨型央企以及去年國資委試點的六家央企等，都已經提前試水。

亮點1 國企分類

分商業和公益類進行監管考核

在昨日公布的《指導意見》中，國企分類被放在了首要位置加以強調。而在十八屆三中全會后，關于國企分類的討論日趨激烈。今年兩會，國務院總理李克強就提出了分類改革。

據李錦此前對新京報記者介紹，分類是改革的基礎，這并不是第一次在國資改革頂層設計中討論分類問題。但是直到此次，才進行了商業類和公益類的正式分類。李錦認為，新一輪國企改革中的分類當屬重大突破。

《指導意見》提出，為提高改革的針對性、監管的有效性、考核評價的科學性，根據國有資本的戰略定位和發展目標，結合不同國有企業在經濟社會發展中的作用、現狀和發展需要，將國有企業分為商業類和公益類，并實行分類改革、分類發展、分類監管、分類定責、分類考核，推動國有企業同市場經濟深入融合，促進國有企業經濟效益和社會效益有機統一。

其中，商業類國有企業按照市場化要求實行商業化運作，以增強國有經濟活力、放大國有資本功能、實現國有資產保值增值為主要目標。公益類國有企業以保障民生、服務社會、提供公共產品和服務為主要目標。

值得注意的是，如何進行類別劃分的權利，屬于出資人。《指導意見》提出，按照誰出資誰分類的原則，履行出資人職責的機構負責制定所出資企業的功能界定和分類方案，劃分并動態調整本地國有企業功能類別。

對于國企分類，國資改革專家、上海天強管理顧問公司總經理祝波善認為，國企分類非常重要，這將為未來后續的國企改革和監管奠定前提。這次文件回避了壟斷這一表述，原來那些壟斷性國企中的競爭類業務就是未來的改革目標和任務，也就是說要實現資產剝離。

比如說，中石油的加油站、煉油業務就要走向市場化競爭，石油開采仍將繼續保持既有地位。國家電網的電網輸送業務繼續保持，配電業務將實現競爭化，這一點早在2002年就提出來了，但一直沒有推進。

中歐陸家嘴國際金融研究院副院長劉勝軍表示，對國有企業的分類是這次改革的一個亮點，同時對類別的界定也決定了本次改革的力度。

劉勝軍認為，按照文件思路，商業類企業對應的是充分競爭領域，充分競爭領域到底有多大決定了本次改革的力度。在劉勝軍看來，按照國際慣例，90%以上的領域都是充分競爭領域，國有企業可以放棄控股權。英國并未在電信、鐵路、石油、航空等領域實行國有化。除了自然壟斷行業，絕大多數可以通過市場競爭。

【難點】

如何判斷企業屬商業還是公益類?

目前，具體應該如何分類的方法還沒有公布。如何判斷一個國有企業屬于商業類還是公益類?

據民生證券宏觀研究團隊研究，目前至少已有22個省市出臺了國企改革新政策及新方案【全文】，其中有19個省市明確了國企分類方法，可根據類別數分為三分法與二分法。

北京、上海、寧夏等17省市采取三分法分類。其中16省市將國企分類為功能類、公益類/公共服務類和競爭類。功能類企業包括政府投融資平臺或國有投資運營公司以及重要資源開發、重大基礎設施建設領域的企業，承擔政府在不同階段賦予的專項任務和重大項目，如保障性住房建設投資中心。

公益類/公共服務類企業提供公共產品和服務保障城市運行，包括城市供水供氣、公交、市政建設等國有企業。競爭類國企則以市場為導向，追求利潤最大化。寧夏則在國企分類中將競爭類國企劃分為盈利性國企。廣東和四川兩省采取二分法，廣東將國企劃分為準公共性企業和競爭性企業，四川“國有企業原則上分為功能性、競爭性兩種類型。”

亮點2 股權改革

混合所有制改革不設時間表

針對國有企業存在的制約不足的問題，《指導意見》提出積極引入各類投資者實現股權多元化，大力推動國有企業改制上市，創造條件實現集團公司整體上市。

《指導意見》指出發展混合所有制經濟的目標是促進國有企業轉換經營機制，放大國有資本功能，提高國有資本配置和運行效率，實現各種所有制資本取長補短、相互促進、共同發展。堅持因地施策、因業施策、因企施策，不搞拉郎配、不搞全覆蓋，不設時間表，成熟一個推進一個。

鼓勵非國有資本投資主體通過出資入股、收購股權、認購可轉債、股權置換等多種方式，參與國有企業改革，鼓勵國有資本以多種方式入股非國有企業。對混合所有制企業員工持股，提出試點先行，健全審核程序，規范操作流程，嚴禁暗箱操作，防止利益輸送。

對此，民生證券宏觀研究員朱振鑫表示，混改方面，與十八屆三中全會“積極發展”的提法相比有所弱化，未來將更加謹慎，主要是強調混合所有制不等于私有化，而是為做強做優做大國有企業服務。未來將在避免國有資產流失、推動國有資產保值增值的基礎上，從戰略投資的角度引入社會資本。混合所有制改革，在中央層面上關注縱向產業鏈混改，比如中石化銷售環節的混改，地方國企層面則關注發達地區混改，PPP作為一種特殊的混合所有制形式，在能源、通信、電力領域有較大應用空間。

關于此前熱烈討論的員工持股問題，十八屆三中全會的說法是“允許混合所有制經濟實行企業員工持股”，此次則變為“對混合所有制企業員工持股，提出試點先行”。

中國國際經濟交流中心咨詢研究部副部長王軍認為，員工持股此前外界非常關注，也有很多猜測，包括媒體報道全員持股被否定等說法。這次文件對員工持股的表態反映出中央的謹慎，防止利益輸送。

亮點3 政企分開

國資委轉向管資本將建權力清單

國資委既當“老板”也當“婆婆”自其成立之日起一直被外界詬病。

此次，針對國有資產監管工作存在越位、缺位、錯位等問題，按照以管企業為主向以管資本為主轉變的要求，《指導意見》提出：一是以管資本為主推進國有資產監管機構職能轉變，準確把握依法履行出資人職責的定位，重點管好國有資本布局、規范資本運作、提高資本回報、維護資本安全，建立監管權力清單和責任清單。二是以管資本為主改革國有資本授權經營體制，改組組建國有資本投資、運營公司。三是以管資本為主推動國有資本合理流動優化配置，清理退出一批、重組整合一批、創新發展一批國有企業。四是以管資本為主推進經營性國有資產集中統一監管，建立覆蓋全部國有企業、分級管理的國有資本經營預算制度。

多位專家認為，這意味著國資委的職責變化。

對此，中國國際經濟交流中心咨詢研究部副部長王軍認為，這代表著國有資產經營管理體制的重大改革，也是這次《指導意見》里的核心內容。以前國資委是管資產、管人、管事，以后國資委的角色將重新確定，只能是國有資產的監管者，不再是出資方。這對于減少政府對企業經營的不當干預，提高企業經營的活力和效率有很大積極作用。

祝波善也認為，從管資產到管資本的調整比較大，引起的爭議也比較大。但從文件內容看，國資委未來肯定還將存在，而且，國資委不僅將繼續會存在，而且將扮演游戲規則制定者的角色，那些管資本的投資公司也將位于國資委名下，國資委未來主要是做老板，管人、管事這些都交給企業董事會和管理層來做。

民生證券宏觀研究員朱振鑫則表示，現行國資管理體制由國資委主導，包括“管資產、管人、管事”，國資委身兼“裁判員”與“教練員”雙重身份。未來國有資產管理體制改革方向是參照國內的“匯金模式”與國外的“淡馬錫”模式，形成獨立的裁判員和教練員，推動政府職能向“以管資本為主”轉變，建立國資委-國有資本運營和投資公司-經營性國企的三層管理體制。

分析

國企改革概念股是否迎來利好?

南北車合并，交行混改，國企改革的重磅大戲一度被視為A股的助推力。這次，國有改革新政策及新方案【全文】指導意見襲來，堪稱資本市場的一副重磅興奮劑。

數據顯示，目前國企改革概念股超過百只，且市值巨大。截至9月11日，中國建筑、上汽集團、上海電氣、格力電器等上市公司總市值均超過千億元。相比之下，也有最新總市值還處在100億元以下的公司，例如華虹計通總市值僅24.7億元。

英大證券首席經濟學家李大霄表示，*印發《國企改革指導意見》是重大利好，對于完善現代企業制度、發展混合所有制經濟、增加國企活力、防止國有資產流失都具重要的指導作用，對提升經濟增長效率有重要作用，對于股票市場的穩定發展也有積極作用。

不過，也有分析人士認為，本次改革效果有待考察。

對于國企改革概念股今年上半年遭遇爆炒，本次又再度成為焦點，李大霄則表示，針對國企改革概念股，也應該進行冷思考，滿足如下三個因素的才真正值得投資。首先是有實際利好的公司，這些公司能夠通過國企改革提升效率，產生協同效應，通過國企改革慢慢改善經濟實體，如果只是概念，要遠離。第二，對國企改革的公司要看原來的基礎是否牢固，基礎好加效率提升，就有估值提升空間。第三，要看目前是否存在股價低估的問題。

李大霄提示投資者，“國企改革對股市的利好要真正作用于實體經濟的利好，否則只是概念噱頭和遙遠的希望，就不靠譜了”，李大霄表示。

國企改革那些年

1978年-1992年 準備階段

核心是放權讓利，初步探索所有權和經營權的分離，推動國有企業從計劃經濟下的純政府部門向下的企業轉變，國有企業的生產效率有所提高。

1993年-2002年 起步階段

核心是壯大國有企業。這一階段，國企虧損異常嚴峻。1992年，中共十四大召開之后，國企改革也轉向更為根本性的所有制層面。股份制改造，國企兼并、重組、破產和出售逐漸掀起高潮。

2003年-2013年 攻堅階段

核心是做強國有企業，通過股份制改造積極推動混合所有制，建立現代企業制度，一大批巨無霸央企登陸資本市場。

2013年至今 步入高潮

十八屆三中全會之后，國企改革進入第四階段，此次發布的《關于深化國有企業改革的指導意見》標志著國企改革第四階段步入高潮。

五大重要舉措

1 國企分商業和公益兩類

商業類

按照市場化要求實行商業化運作，以增強國有經濟活力、放大國有資本功能、實現國有資產保值增值為主要目標。依法獨立自主開展生產經營活動，實現優勝劣汰、有序進退。

公益類

以保障民生、服務社會、提供公共產品和服務為主要目標，引入市場機制，提高公共服務效率和能力。這類企業可以采取國有獨資形式，具備條件的也可以推行投資主體多元化，還可以通過購買服務、特許經營、委托代理等方式，鼓勵非國有企業參與經營。

2 薪酬分配由企業自主定

●推進公司制股份制改革。積極引入各類投資者實現股權多元化，大力推動國有企業改制上市。逐步調整國有股權比例。允許將部分國有資本轉化為優先股。

●健全公司法人治理結構。重點是推進董事會建設，切實解決一些企業董事會形同虛設、“一把手”說了算的問題。

●建立國有企業*員分類分層管理制度。堅持黨管干部原則與董事會依法產生、董事會依法選擇經營管理者、經營管理者依法行使用人權相結合。

●實行與相適應的企業薪酬分配制度。企業內部的薪酬分配權是企業的法定權利，由企業依法依規自主決定。

●深化企業內部用人制度改革。建立健全企業各類管理人員公開招聘、競爭上崗等制度，拓寬選人用人視野和渠道。

3 從“管企業”轉為“管資本”

以管企業為主以管資本為主

●推進國有資產監管機構職能轉變，準確把握依法履行出資人職責的定位，重點管好國有資本布局、規范資本運作、提高資本回報、維護資本安全，建立監管權力清單和責任清單。

●改革國有資本授權經營體制，改組組建國有資本投資、運營公司。

●推動國有資本合理流動優化配置，清理退出一批、重組整合一批、創新發展一批國有企業。

●推進經營性國有資產集中統一監管，建立覆蓋全部國有企業、分級管理的國有資本經營預算制度。

4 推進國企混合所有制改革

目標

促進國有企業轉換經營機制，放大國有資本功能，提高國有資本配置和運行效率，實現各種所有制資本取長補短、相互促進、共同發展。

舉措

●堅持因地施策、因業施策、因企施策，不搞拉郎配、不搞全覆蓋，不設時間表，成熟一個推進一個。

●引入非國有資本參與國有企業改革。鼓勵非國有資本投資主體通過出資入股、收購股權、認購可轉債、股權置換等多種方式，參與國有企業改制重組或國有控股上市公司增資擴股以及企業經營管理。

●探索實行混合所有制企業員工持股。堅持試點先行，在取得經驗基礎上穩妥有序推進，通過實行員工持股建立激勵約束長效機制。

5 內外監督防止國有資產流失

●強化企業內部監督，突出對關鍵崗位、重點人員特別是“一把手”的監督，防止權力濫用。

●建立健全高效協同的外部監督機制，整合出資人監管、外派監事會監督和審計、紀檢監察等監督力量，建立監督工作會商機制，提高監督效能。

●實施信息公開加強社會監督。

●建立健全重大決策失誤和失職、瀆職責任追究和倒查機制，嚴厲查處侵吞、貪污、輸送、揮霍國有資產和逃廢金融債務的行為。

A06-A07版采寫/新京報記者 趙嘉妮 劉素宏 趙毅波