60年的公務(wù)員工資改革陷入中國央地關(guān)系怪圈
新中國成立以來，公務(wù)員工資管理的權(quán)限經(jīng)歷了高度集權(quán)到有限分權(quán)，再到分權(quán)的過程，2006年工資改革再度將工資管理權(quán)限集中在中央政府。公務(wù)員工資改革陷入央地關(guān)系的怪圈：一放就亂、一亂就收、一收就死。 60年來歷經(jīng)數(shù)次改革的中國的公務(wù)員工資制度，正在陷入一個(gè)各方不滿的怪圈之中。 該不該給公務(wù)員漲工資?這個(gè)話題始終處在公共輿論熱點(diǎn)，又始終說不清楚。在停滯八年之后，最新一輪的公務(wù)員薪酬改革也已經(jīng)箭在弦上，但新的爭議也再次出現(xiàn)。 這篇文章具有一定參考意義。
國家公務(wù)員考試中，仍有138萬人爭奪12901個(gè)職位(競爭比例約為107∶1)，其中最熱門職位競爭比例高達(dá)9411∶1。也就是說，即便最近的“八項(xiàng)規(guī)定”等擠出了一部分公務(wù)員的額外收入，可它依然還是個(gè)誘人的金飯碗。
中國的公務(wù)員工資制度正在陷入一個(gè)各方不滿的怪圈：合理的公務(wù)員漲薪也可能引起民眾的“拍磚”，人事部門長期壓制工資增長又會(huì)引發(fā)公務(wù)員的不滿，還會(huì)導(dǎo)致地方政府變相給員工漲工資。
筆者過去六年的跟蹤研究發(fā)現(xiàn)，公務(wù)員工資管理一大癥結(jié)在于中央地方關(guān)系。新中國成立以來，公務(wù)員工資管理的權(quán)限經(jīng)歷了高度集權(quán)到有限分權(quán)，再到分權(quán)的過程，而2006年工資改革再度將工資管理權(quán)限集中在中央政府。
集權(quán)的1956年工資制度
1956年工資制度是最集權(quán)的。全國干部適用同一張工資表，分為三十個(gè)工資等級(jí)，同一級(jí)別的干部收入在各個(gè)地區(qū)是不同的，全國一共分為十一個(gè)工資區(qū)。當(dāng)時(shí)的干部平均工資高于全社會(huì)平均工資。
第一個(gè)工資制度的出臺(tái)是在1956年。
之前，為了鞏固政權(quán)，中央政府集中精力處理解放戰(zhàn)爭后的一些相關(guān)事宜，經(jīng)濟(jì)建設(shè)的權(quán)限就交給地方政府。問題隨之而來，人才流失問題在當(dāng)時(shí)非常突出。許多又 紅又專的干部選擇留在地方政府工作，有些為了照顧家庭從中央政府轉(zhuǎn)到地方政府，有些因?yàn)榈胤秸梢宰尭刹總儎?chuàng)新地開展工作。不過，新中國成立后幾年，中 央政府開始有意識(shí)地逐步收權(quán)，提高中央權(quán)威，1956年的工資制度是在這種背景下產(chǎn)生的。
此時(shí)的工資制度是最集權(quán)的。當(dāng)時(shí)全國的干部適用同一張工資表。這張工資表中，政府的雇員被分為三十個(gè)工資等級(jí)，工資一至三級(jí)是給最高級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)干部(比如主 席、總理、副總理等)。同一工資級(jí)別的干部的收入在各個(gè)地區(qū)是不同的，全國一共分為十一個(gè)工資區(qū)。新疆等地的干部收入就比其他地方高。
一張工資表，對人事干部來說是再省事不過了。不過，負(fù)面效應(yīng)也層出不窮，人事管理官員無法應(yīng)付不同的情況。地方上想出不少方法補(bǔ)償，比如提供房屋、托兒 所、理發(fā)室和食堂等。諸如此類的方法變相地侵蝕了正式工資制度的效力。看起來中央政府對工資管理事項(xiàng)有絕對的權(quán)威，事實(shí)上地方的執(zhí)行卻脫離正常的軌道。
值得注意的是，工資管理與財(cái)政管理的關(guān)系極為緊密。如果地方政府對財(cái)政支出擁有極大的支配權(quán)，可能會(huì)將一部分公共資源用于改善職工的福利。1956年之后 30年的工資制度雖然是集中管理機(jī)制，但伴隨著財(cái)政管理權(quán)限多次的變遷——分權(quán)和集權(quán)交替進(jìn)行，工資制度的實(shí)際執(zhí)行也出現(xiàn)多次的波動(dòng)。
總的來說，當(dāng)時(shí)的干部平均工資高于全社會(huì)平均工資，而干部實(shí)際收入與自己的努力和承擔(dān)的責(zé)任關(guān)系不大，與所在機(jī)構(gòu)、所在地區(qū)的財(cái)政汲取能力卻有很大的關(guān)系。盡管在一張工資表下，這一時(shí)期的地方干部工資分配已經(jīng)出現(xiàn)差異，當(dāng)然，嚴(yán)重程度上還是遠(yuǎn)遠(yuǎn)趕不上后來。
有限分權(quán)的1985年工資制
雖然有限分權(quán)，當(dāng)時(shí)社會(huì)上的平均主義還是占上風(fēng)，因此地方政府在工資管理方面的創(chuàng)新也極其少，“下海”和人才流失問題逐步凸顯。
1980年代的旋律主要是放權(quán)。
就工資的分權(quán)管理而言，這個(gè)階段國家*提出的政府機(jī)構(gòu)改革起到了重要鋪墊作用。當(dāng)時(shí)一些*認(rèn)為，中國政府要減員三分之一，地方政府要減員更多，認(rèn) 為在減員基礎(chǔ)上建立一個(gè)有效的干部工資制度對吸納人才極為重要。這些說法現(xiàn)在是常識(shí)，當(dāng)時(shí)剛經(jīng)歷“文革”，還是很受抵制。因此，一些開明*對干部體制 改革及工資改革的支持的重要性不能低估。
改革開放初期，中央政府還批準(zhǔn)了數(shù)次干部提薪。盡管這些計(jì)劃有很多阻力、政府的財(cái)政赤字也因此擴(kuò)大，工資改革的思路卻已奠定下來。
1985年的工資制度與1956年的截然不同，采納的是結(jié)構(gòu)工資制(沿用至今)。也就是，我們無法簡單根據(jù)一個(gè)干部的工資級(jí)別來判斷其工資收入水平。工資 分為多個(gè)單元，每個(gè)單元承擔(dān)不同的功能。比如1985年的工資分為基礎(chǔ)工資、職務(wù)工資、工齡津貼、獎(jiǎng)勵(lì)工資。基礎(chǔ)工資是希望能大體維持工作人員的基本生活 費(fèi)用，而工齡津貼則是反映一個(gè)干部參加工作的年限。
1985年也明確了工資分級(jí)管理權(quán)限。當(dāng)時(shí)的工資改革文件稱，“中央、省、自治區(qū)、直轄市國家機(jī)關(guān)行政人員和專業(yè)技術(shù)人員的職務(wù)工資標(biāo)準(zhǔn)，由國家統(tǒng)一規(guī) 定。省轄市、行署、縣、鄉(xiāng)國家機(jī)關(guān)行政人員和專業(yè)技術(shù)人員的職務(wù)工資標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市在不超過本方案附發(fā)的省轄市、行署、縣、鄉(xiāng)國家機(jī)關(guān)行政人 員職務(wù)工資標(biāo)準(zhǔn)和國家安排的工資增長指標(biāo)范圍內(nèi)制定”。
之所以稱之有限分權(quán)就在于中央政府對于工資、獎(jiǎng)金、津貼等有原則性的規(guī)定。而工資管理(包括確定職務(wù)工資)，各部門和地方政府有一定的自主權(quán)。
盡管是有限分權(quán)，但當(dāng)時(shí)社會(huì)上平均主義還是占上風(fēng)。因此，地方政府在工資管理方面的創(chuàng)新也極其少，“下海”和人才流失問題逐步凸顯。
逐步發(fā)育壯大的私營部門實(shí)施靈活的工資政策，工資水平與市場基本相匹配。當(dāng)時(shí)民間有說法是“造導(dǎo)彈不如賣茶葉蛋”。這種所謂的“腦體倒掛”與公共部門工資 制度僵化有關(guān)。1980年代中，鄧小平在深圳河畔的一個(gè)小漁村問當(dāng)?shù)匾粦艮r(nóng)民收入，女兒鄧榕怕他聽不見，就大聲講：“老爺子，比你工資還高呢。”
1993年工資制：繼續(xù)分權(quán)，地區(qū)津貼出世
地區(qū)附加津貼成為地方工資分權(quán)管理的重要政策工具，也讓公務(wù)員工資管理陷入各種批評。比如“自肥”，一些重要部門有各種額外收入，成為公務(wù)員津貼的來源。
八年之后，進(jìn)一步分權(quán)的1993年工資制度在國家推行《國家公務(wù)員暫行條例》的背景下出臺(tái)了。“腦體倒掛”現(xiàn)象因?yàn)樾略龅?ldquo;地區(qū)津貼制度”一定程度上得到了緩解，但也誘發(fā)了更大的負(fù)面效應(yīng)，為之后長達(dá)十余年工資管理混亂埋下伏筆。
7月30日，河南省濮陽市開州北路與綠城路交叉口附近的綠城小區(qū)，市民們習(xí)慣稱之為“公務(wù)員小區(qū)”。
1991年，時(shí)任人事部部長趙東宛和中國社會(huì)科學(xué)院副院長劉國光聯(lián)合主持“工資改革理論研究研討組”，這個(gè)課題組的調(diào)研意見影響了1993年工資改革。小組的研究報(bào)告提出，適當(dāng)?shù)墓べY分權(quán)管理將會(huì)提高公務(wù)員隊(duì)伍的工作效率，有利于人才的吸納以及公務(wù)員隊(duì)伍的精簡。
課題組還提出一個(gè)工資指數(shù)，這個(gè)指數(shù)與當(dāng)?shù)氐耐ㄘ浥蛎浡省⒇?cái)政收入的增長率以及國有企業(yè)的增長率相掛鉤，讓地方政府在調(diào)整當(dāng)?shù)毓珓?wù)員薪酬時(shí)有所依據(jù)。這個(gè)思路與當(dāng)前許多發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體所做的薪酬調(diào)查是相當(dāng)接近的。遺憾的是，這個(gè)工資指數(shù)沒有被采納。
1993年工資改革的序言提到“防止高定級(jí)別、高套職務(wù)工資等現(xiàn)象發(fā)生”。這是此前工資制度集權(quán)或有限分權(quán)的遺留問題——由中央政府制定的工資標(biāo)準(zhǔn)與當(dāng)?shù)?的生活水平若有極大的脫節(jié)，地方政府就想方設(shè)法通過高定級(jí)別、高套職務(wù)工資來滿足當(dāng)?shù)毓珓?wù)員一些合理(也包括不合理)的要求。
地方的訴求在1993年工資改革中得到了回應(yīng)，出臺(tái)了地區(qū)津貼制度。
地區(qū)津貼又分為艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)津貼和地區(qū)附加津貼。艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)津貼主要適用于一些特殊地區(qū)，實(shí)施過程中爭議不大。而地區(qū)附加津貼是根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和 生活費(fèi)用支出等因素來定，同時(shí)還要考慮公務(wù)員工資水平與企業(yè)職工工資水平的差距，一開始就被賦予極重的任務(wù)。要試圖彌補(bǔ)中央所定工資與地方實(shí)際生活水平的 差距，還要彌補(bǔ)當(dāng)?shù)毓珓?wù)員工資水平與其他企業(yè)工資水平的差距。
功能繁重的地區(qū)附加津貼成為地方工資分權(quán)管理的重要政策工具，也讓公務(wù)員工資管理陷入各種批評。1993年工資改革的文件明確寫明，地區(qū)附加津貼的細(xì)則在 1994年適當(dāng)時(shí)候出臺(tái)。迄今為止，這個(gè)諾言沒有實(shí)現(xiàn)。當(dāng)時(shí)的人事部部長宋德福曾經(jīng)在多個(gè)場合解釋細(xì)則未出臺(tái)的原因，歸結(jié)起來主要是經(jīng)驗(yàn)和人力不足。
工資分權(quán)管理后，地方政府及用人單位可以靈活運(yùn)用地區(qū)附加津貼來調(diào)整本地區(qū)和本單位的工資，也可以在人事管理方面有所創(chuàng)新，比如深圳政府就曾在人事管理方 面有一定的創(chuàng)新，不過，工資“雙重不平衡”的問題依然難以解決，高級(jí)人才的薪水遠(yuǎn)低于企業(yè)同類員工的水平，低技能公務(wù)員收入?yún)s高于企業(yè)同類員工。
與此同時(shí)，地區(qū)附加津貼展現(xiàn)了巨大的負(fù)面效應(yīng)，成為“自肥”工具。一些重要部門有各種額外收入，其中一部分就成為津貼的來源。地區(qū)津貼與當(dāng)?shù)厣畛杀尽⒐べY差距關(guān)系不大，完全取決于政府部門的汲取能力。
重新集權(quán)的2006年工資制
各種批評下，2006年工資改革進(jìn)行全面的中央收權(quán)。財(cái)政部的綜合司還加掛了一塊牌子，“清理規(guī)范津貼補(bǔ)貼辦公室”。
結(jié)果，2006年工資改革的重要目標(biāo)就定在了“規(guī)范津補(bǔ)貼”上。2006年工資改革文件開宗明義提出：“努力解決當(dāng)前公務(wù)員收入分配領(lǐng)域存在的突出矛盾，逐步縮小地區(qū)間收入差距，促進(jìn)公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)，促進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)。”
各地公務(wù)員工資收入差別很大。即使是省內(nèi)，公務(wù)員之間的收入差距也很大，2001年廣東有關(guān)部門做了官方的工資水平調(diào)查，發(fā)現(xiàn)深圳市的科員或者東莞市的科長的工資水平比大多數(shù)其他地方的處長還高。
亂發(fā)津補(bǔ)貼則與腐敗有很大的關(guān)系。許多部門以權(quán)謀私，盡管最終不是部門首長獨(dú)占私利，而是全局員工一起分享“收入”。政府的掠奪行為與公共服務(wù)背道而馳。
各種批評下，2006年工資改革進(jìn)行全面的中央收權(quán)。財(cái)政部的綜合司還加掛了一塊牌子，“清理規(guī)范津貼補(bǔ)貼辦公室”。許多與此相關(guān)的工作中，紀(jì)委和監(jiān)察部 門也參與其中，他們的目標(biāo)是像抓廉政建設(shè)一樣治理工資和收入分配問題。在此過程中，工資管理出現(xiàn)了一些關(guān)鍵詞。比如“陽光工資”“同城同待遇”和“限高、 穩(wěn)中、托低”等。
“陽光工資”意味著所有公務(wù)員的工資都是公開透明的，但這個(gè)“陽光”主要還是對內(nèi)。
“同城同待遇”是要求在一個(gè)城市工作的公務(wù)員，如果職位資歷相同，不論是在財(cái)政局工作還是在文化局工作，都應(yīng)拿到相同的工資。
“限高、穩(wěn)中、托低”是公務(wù)員工資管理中的新詞。限高是封頂一些油水部門的額外收入;“托低”就是增加基層和“清水衙門”公務(wù)員的工資;“穩(wěn)中”則是保持原來分配較合理的部門的工資水平。
規(guī)范津補(bǔ)貼的目標(biāo)在于實(shí)現(xiàn)工資管理內(nèi)部透明化、部門之間和地區(qū)之間的工資差距不能過大。不過，中央政府至今并沒有明確列出相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)。
至于中央政府的收權(quán)，則主要是通過工資審批權(quán)限進(jìn)行的。按照現(xiàn)行的做法，地方的津補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)要根據(jù)“下管一級(jí)”的辦法報(bào)請上級(jí)政府審批。也就是縣里的津補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)要由市級(jí)政府進(jìn)行審批。
再度集權(quán)之后，“雙重不平衡”依舊
各級(jí)地方政府需要轉(zhuǎn)變職能和改善公共服務(wù)，而當(dāng)前的公務(wù)員工資集權(quán)管理卻是一個(gè)重大的障礙。
工資管理權(quán)限變遷的背后是財(cái)政管理權(quán)限的變化。1980年代以來，地方政府逐步獲得財(cái)政管理的重要權(quán)限，這些權(quán)限對地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有很大的好處。許多西方學(xué)者認(rèn)為，將權(quán)責(zé)和激勵(lì)機(jī)制解決得很好的中國式財(cái)政分權(quán)對中國經(jīng)濟(jì)騰飛有重要貢獻(xiàn)。
公務(wù)員薪酬水平&薪酬制定集中度關(guān)系。
1994年分稅制實(shí)施后，政府的財(cái)政收入端趨向集權(quán)，支出端則高度分權(quán)。地方政府因此有余地設(shè)置各類支出的優(yōu)先順序。在此基礎(chǔ)上，有些地方政府及部門利用津補(bǔ)貼制度變相給公務(wù)員漲工資，引發(fā)中央政府于2006年重新界定工資管理的權(quán)限。
問題在于，再度集權(quán)管理后，問題是否得到了解決?
過去六年間，筆者在中部和東部地區(qū)做過多輪公務(wù)員工資管理調(diào)研。總的發(fā)現(xiàn)是津貼和補(bǔ)貼的規(guī)范程度確實(shí)上升了，許多“清水衙門”與“油水部門”的公務(wù)員工資已經(jīng)比較接近甚至拉平。
但是，2008年，筆者卻在某省黨報(bào)看到這樣一份有趣的來信，作者是當(dāng)?shù)氐囟惒块T官員，他認(rèn)為，陽光工資后收入沒有差別，稅務(wù)人員變得懶惰、懈怠，當(dāng)?shù)卣?府為了激勵(lì)，在完成一定的稅收任務(wù)后給予額外的報(bào)酬(不一定是貨幣形式)。換句話說，地方政府在用更巧妙的方法增加公務(wù)員實(shí)際收入。
這樣的情況并非個(gè)案。“雙重不平衡”問題，在集權(quán)管理之下，并未得到解決。高級(jí)和低級(jí)的公務(wù)員之間的薪酬差距較小，因此高級(jí)干部或者有著居高不下的工資外 福利，或者選擇跳槽下海，或者干脆用各種方法“自肥”。另一方面，低級(jí)公務(wù)員的實(shí)際薪酬仍然有著極大吸引力，公務(wù)員考試熱度依然不減即是佐證。
從全球范圍來看，公務(wù)員工資管理的權(quán)限出現(xiàn)下放的趨勢，重要原因便是“雙重不平衡”——低級(jí)別公務(wù)員職位的工資比私有部門同類職位高，高技能、高級(jí)別職位 則比私有部門同類職位低。從公共部門的發(fā)展趨勢來說，高技能人才的需求是增加的，而一些技術(shù)含量很低的工作可以外包給一些私有部門。一套由中央制定、幾乎 不重視當(dāng)?shù)貏趧?dòng)力市場現(xiàn)狀的工資管理模式是很難處理“雙重不平衡”問題的。因此，許多發(fā)達(dá)國家要求給基層政府的人事部門放權(quán)，各種工資管理創(chuàng)新也在公共部 門展開。
為了應(yīng)對市場經(jīng)濟(jì)的需求，各級(jí)地方政府需要轉(zhuǎn)變職能和改善公共服務(wù)。而當(dāng)前的公務(wù)員工資集權(quán)管理對政府轉(zhuǎn)變職能卻是一個(gè)重大的障礙。
在分權(quán)框架下解決合法性問題
公務(wù)員工資陷入中國央地關(guān)系的怪圈：一放就亂、一亂就收、一收就死。
近年來西方國家政府改革的經(jīng)驗(yàn)表明，三項(xiàng)政府改革至關(guān)重要。一是財(cái)政管理和預(yù)算改革;二是官員隊(duì)伍內(nèi)部的組織改造;三是公務(wù)員薪酬體系改革。因?yàn)楣珓?wù)員薪酬改革極富爭議性，多數(shù)國家先著手的是前兩項(xiàng)，不過，一旦薪酬改革失敗，前面改革的成效會(huì)大打折扣。
對中國來說，公務(wù)員工資改革的重要性，無需贅言。最新的消息是，新一輪公務(wù)員薪酬改革正在準(zhǔn)備當(dāng)中，總的目標(biāo)是“調(diào)整工資結(jié)構(gòu)，擴(kuò)展晉升空間，建立比較機(jī)制，實(shí)施配套改革”。
從歷史來看，中國公務(wù)員工資改革陷入央地關(guān)系的怪圈：一放就亂、一亂就收、一收就死。
要走出當(dāng)前的困境，中央地方關(guān)系的重塑是必不可少。一些研究中央和地方關(guān)系的學(xué)者早已指出，集權(quán)和分權(quán)不是一種零和游戲。分權(quán)并不等于削弱中央的權(quán)威，在一些操作層面上的分權(quán)反而有利于中央政府對全局的控制。
在公務(wù)員工資管理事項(xiàng)中，中央政府可以制定工資結(jié)構(gòu)和工資指導(dǎo)原則。更直接的，中央政府可以制定全國和分省的工資總額，地方政府在此約束下再自主決定工資管理具體執(zhí)行方案。
更重要的是，工資制定的合法性基礎(chǔ)應(yīng)該在分權(quán)的框架下進(jìn)行解決。從發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)來看，要想民眾對公務(wù)員薪酬有一定的認(rèn)同度，立法機(jī)關(guān)對工資方案的事前公 開的審查是極為重要的，此外還需要進(jìn)入民意機(jī)關(guān)的辯論和審核。這樣，公務(wù)員獲得相應(yīng)的薪酬(哪怕是高薪)，也有了民意基礎(chǔ)和程序上的公正性。這也是此前工 資改革沒有抓住的要害。
