薛瀾：我國公務員工資體系極不合理

中國經濟體制改革研究會(2015)第12屆改革論壇于11月2日在北京舉行。清華大學公共管理學院院長薛瀾出席并演講。

薛瀾稱，我國公務員工資體系極其不合理，由此形成了灰色的空間，“在這些灰色空間當中，確實也使得我們一些地方政府很擔心，你要每個人仔細去追，每個單位、每個部門可能都會有一些問題”。

薛瀾表示，如果不能及時建立一個非常有效的合理的薪酬激勵機制，那么真正能干、有理想的公務員很難繼續服務于政府部門。“現行薪酬體制，不要說體面的生活，就是基本的生活都難以達到。這種情況下，真正的一批非常能干的、有理想的公務員可能就會離開公共部門，這對我們國家的發展是很大的損失”。

以下為演講實錄：

薛瀾：非常感謝今天有機會參加研討會，剛才聽了一些發言，非常受啟發。因為時間壓縮了，對深化改革的成果就盡可能簡要說，首先，三中全會明確了關于國家治理這個命題，而且全面提出了深化改革的任務，可以說中國進入了新一輪的改革高潮，而且現在很多措施都雷厲風行在具體推動。

面臨的主要問題，有幾個方面。第一，現在總體大家比較樂觀，比較急于求成。前兩天我寫了一篇文章，標題是頂層設計與泥濘前行，中國國家治理現代化之路。這個泥濘前行，是1959年曾經有一位公共政策研究的非常知名的美國專家寫了一篇文章，他講政策性改革其實不會是非常科學的設計、非常完美地推動，實際上這中間會有大量的不確定性。在這個過程中，還會有各種利益集團的博弈，而且有時候可能要抓住機會，另外你設計得很好的推進，往往很難真正執行。當時講的是美國的一些政策改革經驗，這篇文章成為我們公共政策領域非常經典的一篇文章，很多國家政策改革的實踐基本上都是驗證了他的這個分析。

中國的實際情況也是一樣，在好幾次講話中也特別談到了，中國的改革有形形色色的藩籬需要拆除，有各種各樣的利益集團的糾結需要去解開，有更多的潛規則需要提防。所以這個改革過程，可能不會像我們想象的有一個總體的設計方案，然后我們就一帆風順地往前推進。所以，如果我們真正在2020年形成一個基本的制度框架，那就非常了不起了，所以也許我們需要有一個非常清醒的估計。

第二，我們對國家治理現代化的科學規律還得需要進一步認識。實際上我們目前面臨的問題，中國的改革是很多層的疊加，有人講我們是三期疊加，有各種提法。這些問題的疊加使得中國改革的復雜性是前所未有。有時候，表面的現象我們看到了，但是真正的判斷很難抓到。

舉一個例子，傳統公共政策里講的是政府失靈，像我們有公共產品的提供，有信息不對稱的情況，有外部性的問題，像環境污染是典型外部性的問題，這些問題需要政府通過公共政策的手段來解決。但是可能其他國家的公共政策沒有碰到中國的事，一方面是市場失靈，但是另一方面是市場不完善，中國還是計劃經濟向市場經濟轉型的過程。所以，我們還存在產權不清楚，可能存在市場主體還沒有發育起來等等問題。所以我們往往有時候把這些問題混淆了，可能問題明明是市場發育不健全，我們認為它是市場失靈，所以政府的手就伸進去了，我們想通過行政的手段來解決，最后延緩了改革，把問題拖得更糟。另一方面，本來政府應該公共政策手段堅決地跟上去，但是他認為是市場的事情，政府就不做了。所以我們看到了很多問題，但是對問題的本質沒有抓到。政府的作為、政府的失靈和政府的體制不健全，是同樣的問題，社會建設也是這樣。對問題的根源，我們沒有認識清楚，然后匆匆忙忙地開藥方，最后改革是要走回頭路的。

第三，改革目標路徑選擇的困難。現在大家講得非常多的是我們深化改革的核心是調整政府、市場與社會之間的關系。但是政府、市場和社會的關系在不同的公共事務當中怎么樣有機地組合，其實在全世界沒有一個統一的答案。有一個學者把關于政府到底通過什么樣的方式來治理，把它歸納成全世界有四種模式，一種是“空心政府”模式，這種模式下，政府的權力和權威主要被市場和其他的政治組織來分割，政府的實際作用非常有限，形成了一個“空心政府”。還有一種是“去治理化”的模式，這種模式追求的治理的越少越好，不僅政府減少規制，而且包括企業和社會組織之間自我治理也是越來越好，非常強調純市場的作用。三是以政府為中心的治理模式。政府是合法權力的中心，在公共事務當中要發揮非常積極主動的作用。還有一種是大治理的模式，把各種治理模式綜合起來。那么，從國際經驗來看，也沒有說哪種模式一定就是金規鐵律一成不變的。

在中國的情況下，在不同的事務當中，政府應該發揮什么作用，市場能夠發揮什么作用，社會發揮什么作用，并沒有一定之規。不同的地方，正好清華公管學院NGO研究所最近做了一些社會治理的調研，發現溫州的模式可能跟成都的模式不一樣，成都的模式可能和北京的模式不一樣。就這種組合，到底什么是我們的目標模式，我們現在還在探索的過程當中。

下面一個問題，政策執行方面，積極推進和科學合理之間的矛盾。改革這一年過程當中，已經出臺了很多改革的措施，在這個改革措施推進的過程中，實際上在很多部門和地方具體執行方面，一刀切的比較多，這個大家可能都有體會。這樣的話，很多政策其實是很難作為一個制度長期執行下去的。我們這次深化改革的目標之一就是形成比較穩定的一套制度規范，但是現在這種制度的政策制定，可能沒有經過充分科學的論證，所以這樣政策的出臺，執行起來就會有面臨很多實際的問題。像關于政府官員出國的問題，關于出差的規定，包括干部培訓的一些規定等等，很多情況其實是跟實際情況之間還是有差別的。

我想，這樣一些政策執行下去，肯定過一段時間會有一些方式要做調整。但是如果我們很多的政策都是這樣猴皮筋，那很有可能降低改革政策措施的威信，對我們最后形成一個穩定的制度是非常不利的。

另外，單邊推進與整體方案配套協調。剛才實際上永年也已經談到了，現在我們很多改革需要整體配套的推進。本屆政府上來以后，在政府職能轉變、簡政放權方面做了大量的工作，削減很多審批。這些是非常重要的，也激發了市場的活力。但是有沒有測算一下，事前監管放松以后，事中事后需要去加強，需要去增加多少力量去加強。這些問題是要有科學規律的。

比如說我這個企業可以注冊，不需要經過審批，事后監管方面，監管機構有沒有這樣的能力，這些方面不是靠一紙行政命令就可以解決的。我正好看到最近財新雜志上有一篇關于環境保護的文章，環評有很多弊病，但是通過一個社會的環保組織，他們持續不斷幾年的檢舉，最后把這個問題揭出來了。那里面報道，實際上相關部門其實沒有足夠的精力去關注，其實問題很簡單，要想去發現，這些完全是公開信息，但是我們環評方面存在巨大的問題，是通過這樣一個方式去發現，我們政府部門沒有及時發現，說明我們目前存在的這些問題可能還很多。

不同領域改革之間的協調問題，剛才永年也談到了，我們現在很多反腐的規定其實是非常重要的。但是另外也必須承認，由于公務員工資體系的極其不合理，其實也形成了一些灰色的空間，在這些灰色空間當中，確實也使得我們一些地方政府很擔心，你要每個人仔細去追，每個單位、每個部門可能都會有一些問題，如果我們沒有及時配套地建立一個非常有效合理的薪酬激勵機制，那我覺得，今后這個問題可能會非常嚴重，一方面真正能干的有理想的這些人就不在政府干下去了，因為現在政府的薪酬體制，不要說體面的生活，就是基本的生活都難以達到。這種情況下，真正的一批非常能干的、有理想的公務員可能就會離開公共部門，這對我們國家的發展是很大的損失。

提一些建議。一是在當前強調發揮市場在資源配置的決定性作用的同時，不應該忘記在中國公共部門的重要性。現在總體來講，原來政府權力太大，可能需要限制政府的權力，簡政放權等等，但是另外一點，中國目前實際的情況下，政府部門、公共部門還是國家的頂梁柱，所以更多的改革是要怎么樣使得政府更好地有效地運作，包括薪酬體制的改革。

二是政策制定的方式需要改革。最近關于中國智庫建設，也有批示，目前在國內關于智庫建設也掀起了一個熱潮。我看最近中央政治局開會，*主席特別談到要建*的智庫體系，這個非常重要，實際上在這個智庫體系內，不同類型的政策機構要有所分工，協調發展。目前中國很多公共政策問題并沒有經過充分討論，很多政策研究機構互相是在競爭的，都想通過各種渠道把自己的政策方案遞到*哪兒去。這樣使得很多我們政策方案沒有經過充分的研討、經過多方面利益權衡拿出來，這樣很容易造成失誤。如果我們有真正比較好的協調分工，那么很多的政策，形成所謂的政策市場，可能對同樣一個政策問題，大家有不同的方案，通過各種方式進行討論、辯論，最后把一些不好的方案或者不全面的方案篩掉，最后提交到決策者手上的可能是質量比較高的。這樣的話，也使得我們的改革會成效比較好。

另外，我們決策目前的過程，還是有一點比較傳統的模式，就是領導、有指示，經營層面封閉起來，起草一個文件，之后專家咨詢討論等等。特定的一些方案可能是有必要的。但是另外一方面，在今天這樣的環境下，中國進步到今天，可能還有另外一些方式，通過更公開的一些方式，讓更多的社會各個層面來參與到這些政策的討論甚至辯論，在這個過程中真正匯集民意，形成共識，這樣的政策可能質量會更高。

三是關于民意的問題。現在網絡社會的存在，往往網絡的聲音可能會被放大。但是另外一點，在所有的社會里面，在公共政策制定過程中，沉默的大多數其實是政策討論的現實，千萬不要把少數的網絡的聲音當成全體的民意，這樣可能會使我們的政策出現偏差。

四是關于改革的節奏問題。2020年，當時我們提到作為一個節點，希望形成一個比較穩定的制度框架。剛才王院長提到了非常好的時間點的想法，有些是不謀而合的。可能這樣，我們做一些基礎性的改革，應該基本完成了。實際上我們這些年改革的碎片化，包括前前后后的反復，一些基礎性的問題沒有解決，所以我們能不能把一些基礎性的改革，到2020年堅定不移地把它完成，我們這次提出依法治國，像我們的基本財稅體制，這是國家現代化必須有的制度框架，這個必須得堅決推進。另外，領域性的改革，能夠把方向理得比較清楚，但是要想完成，可能還沒那么容易。比如關于混合所有制的問題，這個國有企業的改革，另外建立現代國家社會性的監管體系，都需要一個比較長的時間逐漸完善，這個方向非常清楚，然后逐漸推進。還有一些具體的改革問題，我覺得要根據情況來定。所以我們千萬不要把一些比較枝節的問題，來動用大量的改革資源去浪費時間，那樣可能對改革整體的全面部署是不利的。

如果說我們能夠在過去一年的改革基礎之上，能夠對它進行梳理，形成一定共識的，利弊分析得比較清楚，利弊權衡有困難，下決心往前推進。方案不清楚的，可以去討論，認識不清楚的，可以適當去推后，這樣來探討我們的改革路徑。這些措施的考慮的基礎之上，如果能夠重新梳理我們改革的所謂優先順序，然后進一步明確改革的思路和推進的方式，我們的改革一定會成功。