公務員分類改革怎么看

◎中國人事科學研究院公務員管理研究室主任、研究員 梁玉萍

按照國家公務員局的統計，截至年底，我國公務員總數已達708.9萬人。人力資源和社會保障部部長尹蔚民在全國行政機關公務員管理工作會議中指出，我國公務員隊伍中90%是科級以下干部，60%在縣以下機關。這些基層公務員，尤其是一線行政執法公務員所處的機構規格低、職數少、晉升階梯不足、職業發展空間不大，壓職壓級現象十分嚴重。換句話說，如果一個公務員不能成為處級干部，他就無法獲得處級干部待遇。即使工作幾十年到退休，大多數基層公務員待遇提高幅度始終不大，待遇水平始終不高，而以科員身份退休的公務員在基層大有人在。

分類改革是方向

早在2006年，我國《公務員法》就明確規定：“國家實行公務員職位分類制度”，首次確立了我國公務員分類管理的法定要求，也為公務員分類改革提供了法理依據。時至今日，制度的設計與運行出現了嚴重的背離，現行的公務員制度，無論對哪一類公務員都實行同一套管理制度。這必然造成領導職務的有限性和需求的無限性這一無法破解的矛盾日趨尖銳。從更深的層次講，這種管理模式直接影響到我國公務員隊伍的建設、發展和穩定，尤其是基層公務員隊伍的積極性和穩定性。因此，黨的十八屆三中全會提出，要“深化公務員分類改革，推行公務員職務與職級并行、職級與待遇掛鉤制度”等措施。

按照《公務員法》的規定，公務員職位按性質、特點和管理需要，劃分為三大類別，分別為：專業技術類(為實施公共管理提供專業技術支持和技術手段保障的公務員職位)、行政執法類(主要履行監管、處罰、稽查等執法職責的公務員職位，包括公安、交通綜合執法、規劃土地監察、城管監察、衛生監督、監獄勞教等部門)和綜合管理類(從事規劃、咨詢、決策、組織、指揮、協調、監督及機關內部管理工作)等三大類別。推行這種以職位分類為基礎的公務員分類改革，根本目的是改變公務員“大一統”的管理模式，改變公務員從選拔、管理、使用，到分配、福利等與職務職級機械對應的模式。分類管理一是能有效解決千軍萬馬擠“官道”的痼疾，打通了公務員的“前途”;二是能有效解決公務員工資福利保險等待遇問題，規范了公務員的“錢途”。總之，實施公務員分類改革有利于提高公務員隊伍管理科學化水平和管理效能。

分類改革如何推進

推進公務員分類改革工作，突破口在于先科學分類后建章立制。具體來講，要科學合理地將專業技術類和行政執法類職位公務員從當前參照綜合管理類公務員的“大一統”管理模式中分離出來，加快建立專門的專業技術類和行政執法類公務員管理辦法，并重點推行職務與職級并行、職級與待遇掛鉤制度。深圳作為全國最早開始這一制度的試點城市，經驗非常值得總結。

深圳市正式啟動了行政執法類和專業技術類公務員分類管理試點工作，改革至今，行政執法類公務員在全市公務員占比已達59%，近24000名，涵蓋了深圳絕大部分的基層執法力量。具體來講，《深圳市行政機關行政執法類公務員管理辦法(試行)》規定，根據任職條件、年功和工作業績要求，行政執法類職位劃分為7個職級，由高至低為：一級執法員、二級執法員……七級執法員。行政執法類公務員實行與職級掛鉤的薪級工資制度，每一職級對應若干薪級，每一薪級確定一個工資標準;實行與薪級掛鉤的住房保障、醫療保障、保健等福利制度。對于專業技術類公務員，《深圳市行政機關專業技術類公務員管理辦法(試行)》也作出了類似行政執法類公務員的規定。

這種分類改革意味著，只要基層公務員勤于工作，今后在待遇上就可以沖破科級、處級的天花板。而且，行政執法類公務員7個職務層級均為非領導職務，避免了“官本位”的影響;一、二級執法員實行職數管理，三級執法員以下職務不設職數限制，主要依據個人年功積累和工作業績晉升職務;職務設置不受機構規格限制，保證了市、區、街道和基層所、站的行政執法類公務員都有均等的職業發展機會。通過實行與職級掛鉤的薪級工資制度，超過90%的行政執法類公務員在退休前可以享受到綜合管理類副處級薪酬待遇水平;而水平最高的專業技術類公務員更是可以享受到相當于局級水平的薪酬待遇。此外，執法員職級的設置不與機構規格掛鉤，基層執法員有很多發展機會，變“千軍萬馬擠獨木橋”為“條條大路通羅馬”，公務員職業規劃由“單車道”變為“多車道”，較好地解決了基層執法隊伍的壓職壓級問題。實現公務員分通道發展的職業生涯路徑，將極大地激發行政執法類公務員和專業技術類公務員的工作積極性。

需要攻克的改革難點

推進公務員分類改革，面臨的主要困難是如何制定詳細清晰的公務員職位職責規范和如何界定專業技術類、行政執法類和綜合管理類三類公務員的適用范圍。沒有詳細清晰的公務員職位職責規范，也就不能確定不同職位的工作性質、難易程度、責任大小和所需人員的資格條件，公務員分類改革自然就失去了科學基礎，從而難以科學界定三類公務員的清晰范圍。例如，行政執法類公務員的職位職責規范、職務序列以及后續的“進”“管”“出”管理辦法;專業技術類公務員的職位范圍、職位職責確定、工作業績和能力評定標準，如何處理好同“職務與職級并行制度”的關聯等問題。

從自身制度設計來看，深化公務員分類改革，需要解決的關鍵點是平衡問題。有分類，就有比較。如何平衡不同類別公務員的發展空間和職業待遇，是深化公務員分類改革成功與否的關鍵。在職業發展空間方面，既要平衡好不同類別公務員晉升臺階多少問題，如職級設置;又要平衡好不同類別公務員晉升難易問題，如晉升資格條件設置。在職業待遇上，既要平衡好相同工作年限的不同類別公務員的工資福利待遇保險問題，又要平衡好相同學歷的不同類別公務員的工資福利保險待遇問題，還要平衡好相當能力、相當業績的不同類別公務員的工資福利保險待遇問題，以及相同地區和不同政府機關層級的不同類別公務員的工資福利保險待遇問題。當然，做好平衡不是一朝一夕能完成的，需要制定詳細的改革新政策及新方案【全文】逐步推進。