事業(yè)單位養(yǎng)老金改革應(yīng)當(dāng)引領(lǐng)國(guó)家養(yǎng)老金結(jié)構(gòu)調(diào)整，走社會(huì)成本最低和社會(huì)治理效益最高的路徑。

中國(guó)養(yǎng)老金進(jìn)入改革期

西方發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)證明，進(jìn)入老齡社會(huì)時(shí)(1950~1975年)應(yīng)當(dāng)有完善的養(yǎng)老金制度，做到全覆蓋、保基本;深度老齡社會(huì)時(shí)(1975~)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整，夯實(shí)基礎(chǔ)養(yǎng)老金、開(kāi)發(fā)個(gè)人養(yǎng)老儲(chǔ)蓄;超級(jí)老齡社會(huì)時(shí)需要加強(qiáng)管理，改善制度和老年生活質(zhì)量。中國(guó)正在接近深度老齡社會(huì)，需要將完善養(yǎng)老金制度和結(jié)構(gòu)調(diào)整兩步并作一步走，同期建設(shè)國(guó)民基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人養(yǎng)老儲(chǔ)蓄制度，前者講公平(排除身份、人人享有)，后者講效率(努力工作、有效投資、增加積累)。事業(yè)單位養(yǎng)老金改革恰逢其時(shí)，既要解決事業(yè)單位的尷尬境地，也要推動(dòng)中國(guó)養(yǎng)老金結(jié)構(gòu)調(diào)整。

在現(xiàn)行養(yǎng)老金制度框架內(nèi)，事業(yè)單位養(yǎng)老金改革遇到如下問(wèn)題——

首先是籌資責(zé)任問(wèn)題。一是高達(dá)用人單位工資總額20%的繳費(fèi)責(zé)任，財(cái)政應(yīng)當(dāng)負(fù)擔(dān)多少，用人單位如何列支，由此加大的公共服務(wù)成本由誰(shuí)負(fù)擔(dān)?二是事業(yè)單位中有大量的制度中人，幾十年工齡視同繳費(fèi)，應(yīng)當(dāng)由誰(shuí)埋單?有這樣一位教授，在武漢某大學(xué)工作31年，后在廣東省某企業(yè)大學(xué)工作11年，在廣州市退休時(shí)，31年視同繳費(fèi)工齡沒(méi)人埋單，只能在補(bǔ)繳4年養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)后領(lǐng)取最低養(yǎng)老金，這個(gè)故事不是偶然的。1998年，在國(guó)企改革中提前退休人員視同繳費(fèi)工齡至今沒(méi)有得到補(bǔ)償，因而用盡職工個(gè)人賬戶(hù)資金，這個(gè)教訓(xùn)不能再重演;這是轉(zhuǎn)制成本，即不能拖欠老職工的，也不能帶入現(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃，加大養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的缺口和負(fù)債。但是，如果要求財(cái)政同期支付事業(yè)單位老人的退休金、中人的工齡補(bǔ)償、新人的部分養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)，這將是數(shù)以幾萬(wàn)億元的規(guī)模，難以承受和持續(xù)。顯然，這是一個(gè)兩難問(wèn)題。

其次是待遇協(xié)調(diào)問(wèn)題。讓事業(yè)單位職工同時(shí)接受繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)(8%)和適度降低養(yǎng)老金待遇的雙重減法式改革，困難很大，特別是對(duì)家庭負(fù)擔(dān)較重的青年學(xué)者而言，可能導(dǎo)致人才流失;即使建立職業(yè)養(yǎng)老金計(jì)劃，也需要單位和職工籌集資金，繼續(xù)增加單位負(fù)擔(dān)和減少職工當(dāng)期收入(2%~4%)。同時(shí)，還要協(xié)調(diào)改革前后的養(yǎng)老金待遇;事業(yè)單位養(yǎng)老金待遇對(duì)企業(yè)同等學(xué)歷和職稱(chēng)的人員具有參照性，不能忽略年近70~80歲的企業(yè)高工的養(yǎng)老金待遇。

三是人口老齡化的影響。中國(guó)出現(xiàn)50歲退休高峰現(xiàn)象，源自1963年在生育高峰期出生的女性職工，屆時(shí)年滿(mǎn)50歲，在本年度內(nèi)大量退休，養(yǎng)老金和醫(yī)療保險(xiǎn)的贍養(yǎng)負(fù)擔(dān)明顯上升，這可謂揭開(kāi)了中國(guó)人口結(jié)構(gòu)失衡瘡疤的事件。面對(duì)人口老齡化，繳費(fèi)人數(shù)下降、領(lǐng)取人數(shù)增加、企業(yè)費(fèi)率亟待降低、養(yǎng)老金待遇不能降低，即使用國(guó)企利潤(rùn)和資產(chǎn)償還了當(dāng)年國(guó)企提前退休職工的視同繳費(fèi)的養(yǎng)老金負(fù)債，現(xiàn)收現(xiàn)付的企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃的生命力還有多久，值得事業(yè)單位向其靠攏嗎?

養(yǎng)老金改革須納入公共治理范疇

養(yǎng)老金是老年人日常開(kāi)支的現(xiàn)金流，一部分用于保證基本生活，即基本養(yǎng)老金，屬于公共品，應(yīng)當(dāng)依法規(guī)范企業(yè)和國(guó)民履行繳納養(yǎng)老金稅費(fèi)的法定義務(wù)，由國(guó)家統(tǒng)籌資金、由政府計(jì)發(fā)、由銀行支付;另一部分用于改善老年生活，即個(gè)人積累養(yǎng)老金，屬于準(zhǔn)公共品，應(yīng)當(dāng)通過(guò)個(gè)人努力工作和分享經(jīng)濟(jì)進(jìn)步成果(投資)而積累形成，多工作多積累，去世可以繼承。總之，養(yǎng)老金是二元結(jié)構(gòu)的，公共品和準(zhǔn)公共品是有嚴(yán)格界限的。企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的最大問(wèn)題在于結(jié)構(gòu)混亂，忽略老齡社會(huì)的發(fā)展規(guī)律，混淆了政府責(zé)任、個(gè)人責(zé)任和市場(chǎng)責(zé)任。政府既要承擔(dān)歷史欠賬，又要包攬未來(lái)支付，恐怕歷史欠賬還不起，未來(lái)支付也擔(dān)不起，卻忽略了個(gè)人責(zé)任和擠出了市場(chǎng)功能，最終貽誤了改革的時(shí)機(jī)，導(dǎo)致中國(guó)養(yǎng)老金制度陷入更深層的矛盾。

基礎(chǔ)養(yǎng)老金應(yīng)當(dāng)具有公平性、持續(xù)性和流動(dòng)性。中國(guó)現(xiàn)行養(yǎng)老金制度距離這三項(xiàng)原則有很大差距。部門(mén)和城鄉(xiāng)的身份差異及其多軌的制度安排，使養(yǎng)老金的公平性被質(zhì)疑;高費(fèi)率、早退休、個(gè)人繳費(fèi)空賬運(yùn)行和缺乏投資機(jī)制，使養(yǎng)老金的持續(xù)性被質(zhì)疑;地方統(tǒng)籌和多軌制致使異地遷徙者和更換部門(mén)者可能丟失養(yǎng)老金合法權(quán)益，使養(yǎng)老金的流動(dòng)性受到質(zhì)疑。針對(duì)上述問(wèn)題，黨的十八屆三中全會(huì)均作出安排，在堅(jiān)持社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶(hù)相結(jié)合的二元結(jié)構(gòu)前提下，實(shí)施機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金改革，漸進(jìn)式延遲退休和精算平衡，中央統(tǒng)籌基礎(chǔ)養(yǎng)老金，完善個(gè)人賬戶(hù)，建立社會(huì)保險(xiǎn)基金投資機(jī)制，等等。

，中國(guó)全面深化改革的總目標(biāo)是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。治理是利益相關(guān)人之間長(zhǎng)期合作且共贏的過(guò)程。以養(yǎng)老金改革為例，亟待厘清政府、企業(yè)和個(gè)人、市場(chǎng)的責(zé)任，厘清歷史欠賬、當(dāng)今支付和未來(lái)發(fā)展的成本和效益，處理好老人(執(zhí)行新方案時(shí)已經(jīng)退休的人員)、中人(執(zhí)行新方案時(shí)具有工齡尚須繼續(xù)工作的人員)和新人(執(zhí)行新方案以后開(kāi)始工作的人員)的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)多方共贏的目標(biāo)。

走社會(huì)成本最低和社會(huì)治理效益最高的路徑

事業(yè)單位養(yǎng)老金改革應(yīng)當(dāng)引領(lǐng)國(guó)家養(yǎng)老金結(jié)構(gòu)調(diào)整，走社會(huì)成本最低和社會(huì)治理效益最高的路徑。這需要依法明確事業(yè)單位職工個(gè)人繳費(fèi)責(zé)任和單位配款責(zé)任及其列支渠道，由此形成個(gè)人賬戶(hù)和職業(yè)養(yǎng)老金，借鑒企業(yè)年金信托型管理模式，通過(guò)特種國(guó)債和市場(chǎng)投資實(shí)現(xiàn)保值增值目標(biāo)，自改革當(dāng)年起，事業(yè)單位職工從個(gè)人賬戶(hù)領(lǐng)取的養(yǎng)老金相當(dāng)于退休金的1%，此后逐漸增加和替代退休金，最終退休金降到個(gè)人退休前收入的30%，與國(guó)民基礎(chǔ)養(yǎng)老金對(duì)接，退休金徹底退出。這是一種“前臺(tái)穩(wěn)定、后臺(tái)周轉(zhuǎn)”的過(guò)渡措施。前臺(tái)穩(wěn)定可以促進(jìn)事業(yè)單位用人制度和薪酬制度改革，后臺(tái)周轉(zhuǎn)可以促進(jìn)中國(guó)養(yǎng)老金結(jié)構(gòu)調(diào)整，整合統(tǒng)賬結(jié)合的職工養(yǎng)老保險(xiǎn)和個(gè)人儲(chǔ)蓄與政府補(bǔ)貼結(jié)合的居民養(yǎng)老保險(xiǎn)，建立國(guó)民基礎(chǔ)養(yǎng)老金制度和支付系統(tǒng);整合現(xiàn)行各類(lèi)養(yǎng)老金個(gè)人賬戶(hù)，包括職工養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶(hù)、企業(yè)年金個(gè)人賬戶(hù)和居民個(gè)人儲(chǔ)蓄賬戶(hù)等，建立國(guó)民個(gè)人養(yǎng)老儲(chǔ)蓄賬戶(hù)和投資保值機(jī)制。

政府責(zé)任如下：一是償還舊賬。確保老人老制度的養(yǎng)老金支付，建立與生活成本關(guān)聯(lián)的待遇調(diào)整機(jī)制，減少養(yǎng)老金待遇差異，抑制由此引發(fā)的社會(huì)矛盾;特殊問(wèn)題特殊處理，例如，可將新中國(guó)成立前和新中國(guó)成立初期作出貢獻(xiàn)的老干部和企業(yè)高工們(人數(shù)不多但不能忽略)，如同當(dāng)今重大貢獻(xiàn)人員，納入國(guó)務(wù)院特殊津貼范圍。二是確保國(guó)民基礎(chǔ)養(yǎng)老金支付。基礎(chǔ)養(yǎng)老金應(yīng)當(dāng)與上年度居民平均消費(fèi)支出掛鉤，如果政府承擔(dān)了其中的60%~80%，擬定稅費(fèi)率約為企業(yè)工資總額的10%和個(gè)人工資的4%。剩余的應(yīng)當(dāng)由個(gè)人儲(chǔ)蓄。為此，需要建立居民信息申報(bào)、核實(shí)和更新系統(tǒng)，完善養(yǎng)老金預(yù)算制度和待遇調(diào)整機(jī)制，明確中央地方責(zé)任，委托大型商業(yè)銀行代發(fā)。

個(gè)人責(zé)任如下：努力工作40年，實(shí)現(xiàn)個(gè)人70年財(cái)務(wù)自由，堅(jiān)持終生自立的理念進(jìn)入老齡社會(huì)，適度減少對(duì)政府和對(duì)子女的依賴(lài)性，在履行繳納養(yǎng)老金稅費(fèi)義務(wù)的基礎(chǔ)上，增加個(gè)人積累，改善老年生活。

個(gè)人儲(chǔ)蓄費(fèi)率最低為個(gè)人工資的4%，自愿增加;還包括雇主最低配款4%，在法律允許的條件下可以增加;二者均在稅前列支。由此實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老金兩個(gè)賬戶(hù)、三個(gè)來(lái)源，即相對(duì)小的公共賬戶(hù)支付基礎(chǔ)養(yǎng)老金，資金來(lái)自稅費(fèi)征收后的轉(zhuǎn)移支付;相對(duì)大的個(gè)人賬戶(hù)，資金來(lái)自個(gè)人儲(chǔ)蓄養(yǎng)老金、雇主配款養(yǎng)老金、商家積分轉(zhuǎn)換養(yǎng)老金和投資收益。政府解決吃飯問(wèn)題，個(gè)人通過(guò)努力工作增加積累和投資管理來(lái)改善老年生活質(zhì)量。

市場(chǎng)責(zé)任如下：加強(qiáng)國(guó)民養(yǎng)老基金投資教育，培育養(yǎng)老金受托人和機(jī)構(gòu)投資者，建立國(guó)家養(yǎng)老基金監(jiān)督委員會(huì)，制定養(yǎng)老基金戰(zhàn)略投資策略，強(qiáng)化資本市場(chǎng)監(jiān)督和提高透明度，實(shí)行養(yǎng)老基金年報(bào)制度，將養(yǎng)老基金保值增值納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)治理的范圍，實(shí)現(xiàn)多方共贏的目標(biāo)。

作者：清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授 楊燕綏