一、城市成長理論

城市成長管理(Urban Growth Management)是指政府運用一定的技術、工具、計劃及行動，對城市發展的區位、時序、速度、質量和成本等進行有目的的直接或間接引導或控制。它起源于1970年代美國的環境保護運動，并于1980年代在美國掀起了城市成長管理的第二次高潮，1990年代以來，美國已進入城市成長管理的“精明成長”(Smart Growth)時代，并已把城市成長管理作為實現城市可持續發展的一項重要的公共政策。

中國目前正處于城市化的快速發展時期，由于快速城市化進程導致的城市無序蔓延和增長而引發的許多城市問題，與美國當時所面臨的情況有許多相似之處，我國城市發展應該借鑒美國城市成長管理的經驗。為了樹立科學的城市發展觀，促進城市健康和有序地可持續發展，應把城市成長管理作為我國一項重要的城市公共政策來加以研究和實施。

因此，探討我國目前實行城市成長管理的必要性，分析我國城市成長管理中存在的問題，研究我國城市成長管理的內容以及實施城市成長管理的對策，無疑具有重要的理論意義和現實意義。

二、中國目前實行城市成長管理的必要性

(1)面對當前日益快速的城市化進程的挑戰，中國實行城市成長管理已迫在眉睫。中國目前正處于城市化的加速發展時期，從1978年～2004年，中國的城市數量從193個增加到660多個，城市化水平由17.9%提高到41.8%，城市人口由1.7億增加到5A億。到本世紀中葉，中國城市化率將提高到75%左右。中國將用幾十年時間，完成西方發達國家

三、四百年完成的城市化過程。

快速城市化發展必然引起因城市無限制增長和蔓延而引發的日益嚴重的城市問題，如城市建成區盲目擴張、大量農田和自然土地被侵吞、土地的低密度開發及浪費、資源短缺、環境惡化、交通擁擠、老城區改造、基礎設施建設及城市公共服務滯后等諸多問題，進而影響到城市居民的生活環境質量以及城市安全問題。

中國快速城市化的發展面臨以下幾大問題的嚴峻挑戰：(1)水資源和土地資源的嚴重短缺。中國人均水資源占有量和耕地占有量遠遠低于世界平均水平，城市化快速進程必然引發城市建成區的擴大，更多的非城市用地將轉化為城市用地，這將會使我國土地資源的短缺形勢更加嚴峻；(2)隨著城市規模的迅速擴大，交通擁堵、空氣污染以及水污染等城市病已經出現，空間布局不能得到有機地疏散，造成城市“攤大餅”，不堪重負；(3)城市基礎

設施建設滯后。如城市新區開發中基礎設施不配套等；(4)歷史建筑破壞嚴重；(5)舊城區改造與復興。這些都給我國目前的城市管理帶來了巨大的挑戰。

美國實行了30多年的城市成長管理政策，有效地遏制了城市的蔓延，保護了土地和生態環境，保護與改善了社區生活質量，保持和恢復了舊城區的活力，取得了顯著的成效。中國目前的城市管理迫切需要實行城市成長管理政策，通過一定的技術和手段，達到城市可持續發展的目的。

(2)實現城市成長管理，是貫徹中央提出的“五個統籌”，樹立科學的城市發展觀的需要。

黨的十六屆三中全會《決定》提出的“統籌城鄉發展、統籌區域發展、統籌經濟社會發展、統籌人與自然和諧發展、統籌國內發展和對外開放”的新要求，是新一屆黨中央領導集體對發展內涵、發展要義、發展本質的深化和創新，蘊含著全面發展、協調發展、均衡發展、可持續發展和人的全面發展的科學發展觀。深刻理解和準確把握中央提出的“五個統籌”，樹立科學的城市發展觀，對當前中國的城市管理具有重要的指導意義。

“五個統籌”的實質就是要協調好城市發展中出現的各方面問題，旨在使城市空間成長與土地資源保護、自然環境保護、舊城區改造、交通和基礎設施建設、歷史文物保護、社區生活質量改善等和諧發展。從城市成長管理的理論和實踐看，城市成長管理的核心與和諧發展的思想不謀而合，是實現城市科學發展的一項重要政策。

四、中國城市成長管理中存在的問題

(1)認識誤區

中國城市發展長期以來一直存在著認識上的三大誤區。誤區之一：認為城市的發展必然引發“城市病”。這是由于建國之初的發展戰略中就有“積極推進工業化，相對抑制城市化”的主導思想，加上長期“恐城癥”的制約所造成的。誤區之二：認為必須嚴格控制大城市的發展。誤區之三：認為城市發展的結果應當是均衡分布遍地開花。這種城市發展認識上的誤區導致了長期以來我國城市化的發展進程緩慢。

對城市化應有積極的認識，城市化是不發達國家謀求發展的必要條件，是促進經濟增長的有效手段。城市化并不是問題，問題在于如何在城市化進程中科學地管理城市發展。城市的快速成長不是問題，關鍵是如何對城市成長的方式進行合理地調控，注重城市發展的質量，控制城市發展的區位、時序、速度和質量。

(2)政策偏差

中國城市成長管理是在計劃經濟的背景下產生和發展起來的，由于受認識誤區的影響，從1950年代以后，我國制定了“控制大城市”的城市發展政策，在1978年召開的第三次全國城市工作會議上制定了“控制大城市規模，多搞小城鎮”的城市發展方針。1980年，國家城市發展方針進一步完善為“控制大城市規模，合理發展中等城市，積極發展小城市”，1990年又將城市發展方針修改為“嚴格控制大城市規模，合理發展中等城市和小城市”，并將其寫入我國首部城市規劃法。這主要是從戶口管理角度而不是從經濟社會發展角度制定城市發展方針，導致我國城市發展政策在很長時期內背離了城市化發展的客觀規律。

事實上，城市化發展進程受自然、經濟和社會規律制約，城市規模受多種條件和經濟因素制約，不宜人為控制，世界城市化發展，尤其是發展中國家城市化進程的一個顯著特點就是大城市增長迅速。

(3)立法滯后

城市發展政策的偏差影響到我國城市管理立法的制定，并導致長期以來我國城市成長管理立法的嚴重滯后。1984年國務院頒布了《城市規劃條例》，1989年制定了《城市規劃法》，于1990年開始實行。隨著我國改革開放的不斷深化和城市化進程的不斷加快，城市規劃法出現了許多不適應市場經濟以及不適應中國目前快速城市化進程新形勢的問題。而美國早在1970年代就開始實行城市成長管理政策，在同時期的1990年代已經發展到城市成長管理的“精明成長”時代。而且我國城市規劃立法的周期太長，嚴重滯后于中國城市化的快速進程，進而影響到我國的城市規劃管理工作。

中國城市成長管理立法沒有明確城市成長管理的重要性，目標不夠明確和具體，系統性和可操作性不強，許多地方存在自相矛盾，而且城市成長管理立法不夠完善，這導致我國實施城市成長管理的技術與工具的嚴重缺乏。

五、中國城市成長管理的內容

借鑒國外城市成長管理的實踐和經驗，中國城市成長管理的具體內容有：

(1)對城市發展區位進行引導或調控

對城市發展區位進行引導或調控是指引導或控制城市的空間成長模式，即明確城市的空間發展方向和區位。

(2)對城市發展時序進行引導或調控

對城市發展時序進行引導或調控是指引導或控制城市的時間成長模式，即明確城市在時間上的發展方向和區位。

(3)對城市發展速度進行引導或調控

對城市發展速度進行引導或調控是指引導或控制城市的成長速率。城市的成長速率的調控要依具體的情形加以判斷，如當城市建成區的擴張速率超過城市的人口增長速率時就要控制城市建成區的發展速度；當城市建成區的擴張速率小于城市的人口增長速率時就要加快城市建成區的發展速度。

(4)對城市發展質量進行引導或調控

對城市發展質量進行引導或調控是指引導城市向環境友好型、生活舒適型的方向發展。這也是城市成長管理的終極目標。

六、中國城市成長管理的對策

(1)把城市成長管理上升為城市發展的公共政策

我國城市發展由于受歷史和政治架構的原因很少對城市成長管理加以關注，導致了許多城市管理問題的產生。而這些問題的解決則有賴于對城市成長管理政策的重視和相關研究的開展。城市成長管理在國外已經作為城市公共政策來加以研究和實施，并取得了顯著的成效。在我國，應把城市成長管理作為城市公共政策的重要組成部分。借鑒國外城市成長管理的內容、工具、程序和改革做法，對我國的城市成長管理政策進行深入研究，提出各項城市成長管理的方針、原則、措施、計劃和行為規范。

(2)加強城市成長管理的區域管制

國外在近幾十年來，很重視區域管制在城市成長管理中的作用。早在1967年，美國的明尼阿波利斯?圣保羅大都市區就通過州立法，建立了區域規劃機構，也有許多州與州之間的區域城市成長管理機構。我國目前應積極探索城市成長管理的區域管制模式，樹立城市成長管理的整體觀和集群發展觀，防止各自為政，自然開發。尤其是在我國的一些城市群、都市圈，急需建立城市成長管理的區域管制機構。

(3)建立完善的城市成長管理法律制度

改進我國現行的城市規劃法，建立我國城市成長管理的法律制度，充分發揮立法作為城市成長管理的技術和工具功能，以作為應對我國目前城市問題的強有力武器。借鑒國外

城市成長管理的工具和立法經驗，建立公眾參與制度，進一步完善我國的城市成長管理法律制度。

(4)充分發揮遙感與GIS等信息技術手段在城市成長管理中的作用

遙感手段已經是城市管理新的信息源，SPOT全色影像的地面分辨率已經達到10m，印度IRS的地面分辨率已經達到5.8m，可以用來編制l；50000～1：25000比例尺的城市圖。IKONOS影像的地面分辨率已經達到lm，可以用來編制1：10006比例尺的城市圖。作為城市管理主要信息源的航空相片，可用來編制1：21100～1：500比例尺的城市圖。GIS已成為綜合管理和分析各種城市管理數據來源的重要工具。應充分利用遙感與CIS等信息技術，定期監測我國城市成長的時間、空間模式及其變化，對城市成長進行有效的時序管理。