戶籍制度的60年流變
1953年
政務(wù)院《關(guān)于勸阻農(nóng)民盲目流入城市的指示》開始限制農(nóng)民進(jìn)城
1954年
憲法公民有遷徙和居住的自由
1958年
《戶籍管理?xiàng)l例》建立城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)初步形成
1964年
公安部《關(guān)于處理戶口遷移的規(guī)定》城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)確定
1984年
國務(wù)院《關(guān)于農(nóng)民進(jìn)入集鎮(zhèn)落戶問題的通知》農(nóng)民可有條件落戶縣以下集鎮(zhèn)
1985年
暫住證、寄住證制度允許流動(dòng)人口暫住城市
1997年
公安部《關(guān)于小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革的試點(diǎn)方案》小城鎮(zhèn)戶口有條件向農(nóng)民開放
2003年
收容制度廢除國家清理對(duì)外來人口的限制
2005年
公安部《探索城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶口登記制度》進(jìn)一步放寬大中城市戶口遷移限制
政府工作報(bào)告加快戶籍制度、社會(huì)管理改革為遷徙自由創(chuàng)造制度環(huán)境
國務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》城鄉(xiāng)二元戶籍制在形式上即將結(jié)束
戶籍制度，這個(gè)在農(nóng)耕社會(huì)為了繳稅而設(shè)置的管理制度，在商業(yè)社會(huì)里，因人才、物資和資本的大量流動(dòng)，顯得格外扎眼。人們想不明白，城鄉(xiāng)之間一樣的勞作，一紙戶籍為何綁縛著那么多的公共服務(wù)?13年前，*在博士論文中提出戶籍改革“路線圖”：可在一些小城鎮(zhèn)實(shí)行不再有城鄉(xiāng)限制的新的戶籍管理。今年7月24日，總理李克強(qiáng)視察農(nóng)村時(shí)不斷向農(nóng)民問起“你愿意進(jìn)城嗎?”之后的7月30日，國務(wù)院宣布將取消農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)戶口，統(tǒng)稱居民。
這是自1958年戶口登記條例確立城市和農(nóng)村二元戶籍制度50多年后，在國家層面明確取消二元制。從今往后，至少從身份上，中國再無“農(nóng)”和“非農(nóng)”的區(qū)別。
被城鎮(zhèn)化撼動(dòng)的戶籍壁壘
《意見》旨在打破長期以來設(shè)置在城鄉(xiāng)居民之間和地區(qū)之間的壁壘，按照改革的目標(biāo)，通過進(jìn)一步調(diào)整戶口遷移政策，統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記制度，全面實(shí)施居住證制度。改革當(dāng)前的戶籍制度，是去年11月在黨的十八屆三中全會(huì)上，*提出的主要改革綱領(lǐng)之一，今年發(fā)布的城鎮(zhèn)化規(guī)劃也再次強(qiáng)調(diào)了這一點(diǎn)。
“我覺得這次有更多實(shí)質(zhì)性變化的希望。”專門從事戶籍制度改革研究的中國人民大學(xué)教授陸益龍說，這次是有協(xié)調(diào)的、自上而下的改革，不同于以往的改革，過去地方政府有更多的空間制定自己的規(guī)則。戶籍制度已經(jīng)發(fā)生了一些變化，現(xiàn)在我們需要一個(gè)更系統(tǒng)的辦法。
目前，盡管無論是改革層還是民間，都希望通過戶籍改革能夠?qū)⒊擎?zhèn)化、將社會(huì)服務(wù)均等化繼續(xù)向前推進(jìn)，但實(shí)際上，這些年城鎮(zhèn)化的發(fā)展進(jìn)程和市場的力量，已經(jīng)讓中國的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)生著變化。戶籍制度的壁壘，因阻擋城鎮(zhèn)化進(jìn)程，也正在被城鎮(zhèn)化所撼動(dòng)。
有研究表明，戶口本上共有67項(xiàng)城鄉(xiāng)居民“不平等待遇”，城鄉(xiāng)待遇的巨大差異，致使入城農(nóng)民工在城市化進(jìn)程中形成了新的城市貧民階層。
許多經(jīng)濟(jì)學(xué)家表示，戶口障礙讓農(nóng)民工不敢消費(fèi)，他們害怕花掉自己的積蓄。事實(shí)上，有些城市如成都，已經(jīng)有所改變，包括正式消除了當(dāng)?shù)鼐用竦某青l(xiāng)戶口區(qū)別。但專家表示，這些變化的意義不大，除非上學(xué)、就醫(yī)、計(jì)劃生育等公共服務(wù)、住房等政策也發(fā)生相應(yīng)改變，以克服持久的不平等。甚至，戶籍制度改革與基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、公共衛(wèi)生服務(wù)、考試招生制度、住房保障制度、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)、財(cái)力保障等方面的改革緊密關(guān)聯(lián)。每一項(xiàng)改革的進(jìn)程都會(huì)對(duì)其他改革產(chǎn)生巨大影響，因此需要多領(lǐng)域多層次的改革配套進(jìn)行、協(xié)同推進(jìn)。
被批準(zhǔn)的遷徙自由
這一從商王朝就開始實(shí)施的人口登記制度，在1958年，基于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的二元政策目標(biāo)，以法律的方式被嚴(yán)格確立，人們的自由遷徙被限制。1954年憲法規(guī)定了人們遷徙自由的權(quán)利，后來的戶口條例是否違反了憲法確立的遷徙自由原則，時(shí)有爭議。
十一屆三中全會(huì)迎來了改革開放時(shí)期，市場經(jīng)濟(jì)的繁榮讓過去嚴(yán)格管控人口的戶籍制度有所放松。
中央所做的第一步嘗試，是在1984年。當(dāng)年10月13日，國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于農(nóng)民進(jìn)入集鎮(zhèn)落戶問題的通知》，但通知里要求農(nóng)民只能進(jìn)入縣級(jí)以下的集鎮(zhèn)謀生。
隨著改革開放的深入，上世紀(jì)80年代后期，大批農(nóng)民開始進(jìn)入北上廣等地打工，隨著他們開始在城市扎根，結(jié)婚、生子，教育問題、醫(yī)療問題、勞動(dòng)權(quán)益問題逐漸突出。2003年，隨著孫志剛事件的發(fā)生，以及收容遣送制度的廢除，國家開始集中清理城市中對(duì)外來人員的各種限制，外來人口開始大量進(jìn)入城市。
2005年10月25日，公安部副部長劉金國稱，公安部正在抓緊研究進(jìn)一步深化戶籍制度改革的意見，探索建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記管理制度，并將逐步放寬大中城市戶口遷移限制。此后，時(shí)任總理溫家寶，在最后一次向全國人大報(bào)告政府工作時(shí)，依舊在呼吁，加快推進(jìn)制度改革，為人們自由遷徙、安居樂業(yè)創(chuàng)造公平的制度環(huán)境。這是“遷徙自由”從1975年憲法中取消后，在正式的中央文件中，首次出現(xiàn)。
幾十年呼吁的戶籍制度改革，終于在今年破冰。公安部副部長黃明在國新辦舉行的發(fā)布會(huì)上評(píng)價(jià)，“這次戶籍制度改革決心之大、力度之大、涉及面之廣、措施之實(shí)是以往所沒有的。”
爭議的大城市積分落戶
然而，隨后公安部副部長黃明補(bǔ)充說道，“具體政策要根據(jù)每個(gè)城市的情況來決定”。按照《意見》的設(shè)計(jì)，在城區(qū)人口低于100萬的小城市，只要有穩(wěn)定的工作和住房的人，如果愿意都將被允許落戶為當(dāng)?shù)鼐用?對(duì)城區(qū)人口在500萬以上的大城市，要嚴(yán)格控制新來人口數(shù)量，通過建立積分制度，分配落戶機(jī)會(huì)。
積分落戶，事實(shí)上在，廣州、深圳、珠海、東莞、中山、佛山等城市就先后全面開展。外來流動(dòng)人口積分達(dá)一定額度即可獲落戶機(jī)會(huì)。在擁有3700萬外來人口的廣東省，為了獲得落戶所需的積分，許多人拼死拼活，有些人甚至還去獻(xiàn)血，以提高幾率。比如說，在廣州，只要在當(dāng)?shù)仄髽I(yè)投資500萬元人民幣，就可獲得20分，在廣州擁有房產(chǎn)者，也可得20分。自今年7月起，申請(qǐng)深圳戶口者如擁有發(fā)明專利，可獲得額外加分。18-35歲之間的人也可獲得更多積分，所以處于這個(gè)年齡段的打工者具有相對(duì)優(yōu)勢。此外，攻讀大學(xué)學(xué)位或者擁有廣東農(nóng)村戶口的人也可獲得更多積分。
對(duì)許多沒錢或教育程度不高的打工者來說，要增加落戶的希望，一個(gè)途徑是獻(xiàn)血或者做義工。據(jù)當(dāng)?shù)孛襟w報(bào)道，今年夏天，廣州一位做父親的人為了落戶，前后獻(xiàn)了三次血，可是他遠(yuǎn)遠(yuǎn)不具備落戶的資格。
深圳大學(xué)法學(xué)教授翟玉娟，此前接受媒體采訪時(shí)批評(píng)積分制“不人道”，因?yàn)樗髶碛凶钌俚娜俗龀鲎疃嘭暙I(xiàn)。自今年7月1日以來，深圳近1萬人提交了落戶申請(qǐng)。去年共有4600名申請(qǐng)者獲批落戶，今年這個(gè)數(shù)字預(yù)計(jì)將會(huì)翻一番。但這與全市外來人口的規(guī)模相比，這仍然是很小的數(shù)字。深圳有1400萬人口，其中1200萬為外來人口。“戶籍制度改革，就應(yīng)該徹底一點(diǎn)，應(yīng)該平等對(duì)待所有公民。”深圳當(dāng)代社會(huì)觀察研究所所長劉開明認(rèn)為，當(dāng)?shù)卣舨辉笧檗r(nóng)民工福利買單，這就等于在說，“我需要?jiǎng)趧?dòng)力，但我不想要市民”。
公共服務(wù)均等化
大城市積分落戶，小城市放開落戶，對(duì)于這種分梯度的落戶政策，“是在對(duì)中國城市規(guī)模程度和發(fā)展進(jìn)度有清醒認(rèn)識(shí)和現(xiàn)實(shí)承認(rèn)的前提下提出的。”中國社會(huì)科學(xué)院區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究所研究員劉維新這樣認(rèn)為。但與此同時(shí)，他也承認(rèn)，這也正是戶籍改革之路未來的坎坷所在。
在創(chuàng)新人口管理方面，《意見》要求，要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，建立居住證制度;而在權(quán)益方面，《意見》則提出，要完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度，擴(kuò)大義務(wù)教育、就業(yè)服務(wù)、住房保障等城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)覆蓋面，加強(qiáng)基本公共服務(wù)財(cái)力保障。
“這意味著戶籍所帶來的附加值越來越少。”社科院城市發(fā)展與資源環(huán)境研究所研究員牛鳳瑞表示，戶籍改革關(guān)鍵要解決公共資源的要素配置，要讓每人的付出得到平等的收益。
“取消農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)戶籍之后，人員自由流動(dòng)加大，那么改革的成功與否依托于戶籍改革后續(xù)的配套制度，如大城市的居住證制度，農(nóng)村的土地改革制度等。”中國社科院社會(huì)政策研究中心秘書長唐鈞看來，特別需要公共服務(wù)均等化的大城市，卻不在此次戶籍改革的范圍之內(nèi)。“戶籍制度改革打破了城鄉(xiāng)二元，卻依舊存在大城市與中小城鎮(zhèn)之間新的二元體系。”
另外一個(gè)問題，即便是中小城市里，公共服務(wù)均等化顯然不是說說就能完成的。
“戶籍制度改革的困難之一，就是實(shí)施公共服務(wù)均等化所需的資金短缺。”唐鈞說。
這樣的擔(dān)憂，顯然不只是學(xué)者所思考的。甚至，在城市市民那里，成為問題。今年初，網(wǎng)絡(luò)上曾經(jīng)流傳著一個(gè)上海年輕母親寫給市長韓正的一封信，其主要內(nèi)容就是要求上海市政府反省目前讓外來務(wù)工子女在本地免費(fèi)獲得教育的政策，認(rèn)為“外來人員子女入學(xué)分享了上海本來有限的資源”。
戶籍制度改革，所要求的公共服務(wù)均等化，是否真的就是外來人口擠占了本地戶籍居民的利益?“其實(shí)不是這樣的，給非戶籍的常住居民提供均等的公共服務(wù)，并不會(huì)增加本地居民的負(fù)擔(dān)。”上海金融與法律研究院執(zhí)行院長傅蔚岡舉例說，以醫(yī)療為例，如果醫(yī)院的床位按照一個(gè)城市的常住人口來配置，比起按照戶籍人口配置，那么床位數(shù)將會(huì)變得更多更充裕。
這樣的道理，適用于教育等領(lǐng)域。但問題在于，地方財(cái)政有足夠的動(dòng)力來擴(kuò)大公共服務(wù)的資源，以使得均等化不是人均變得越來越小，而是擴(kuò)大。
為此，中國城市與小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心發(fā)展規(guī)劃部主任文輝曾提出建議，在推進(jìn)戶籍改革的過程中，應(yīng)當(dāng)建立城鎮(zhèn)的一個(gè)分擔(dān)機(jī)制，就是要由政府、企業(yè)，包括落戶、轉(zhuǎn)移的農(nóng)業(yè)人口自身，由這幾個(gè)部分共同來解決這些問題。但一直以來，無論是農(nóng)民自身，還是學(xué)者，對(duì)戶籍改革之后，農(nóng)民拿地?fù)Q公共服務(wù)的方式，是持反對(duì)態(tài)度的。
“下一步，包括中央對(duì)地方進(jìn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付機(jī)制在內(nèi)的公共財(cái)政體系的建設(shè)，便成為戶籍改革能否有效推進(jìn)下去的一個(gè)關(guān)鍵所在。”唐鈞說。
