理念之一:政府轉(zhuǎn)型的基本趨勢(shì)是公共服務(wù)職能不斷發(fā)展并成職能

一般來(lái)說(shuō)，世界各國(guó)都經(jīng)歷了政府轉(zhuǎn)型過(guò)程。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，早期的政府職能范圍非常有限，基本定位在“守夜人”的角色，市場(chǎng)機(jī)制這只“看不見(jiàn)的手”承擔(dān)了調(diào)解社會(huì)經(jīng)濟(jì)供求關(guān)系職能。隨著19?2世紀(jì)初資本主義經(jīng)濟(jì)危機(jī)的頻繁爆發(fā)，“市場(chǎng)失靈”的問(wèn)題受到普遍重視，這些國(guó)家的政府逐步擴(kuò)大了宏觀調(diào)控、調(diào)解收入分配、維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)以及解決信息不對(duì)稱等問(wèn)題的職能。196年代中期以后，經(jīng)濟(jì)滯脹問(wèn)題凸現(xiàn)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的政府大規(guī)模干預(yù)經(jīng)濟(jì)帶來(lái)的“政府失靈”問(wèn)題成為新的焦點(diǎn)，結(jié)果引發(fā)了國(guó)有經(jīng)濟(jì)私有化的浪潮，并突破了一些傳統(tǒng)上被認(rèn)為屬于自然壟斷的領(lǐng)域，如電力、電信行業(yè)等。至此，這些國(guó)家的政府職能重點(diǎn)轉(zhuǎn)向公共服務(wù)領(lǐng)域并趨于穩(wěn)定，反映在公共支出結(jié)構(gòu)上，轉(zhuǎn)移性支出以及有關(guān)社會(huì)保障、醫(yī)療、教育等福利性支出成為主體部分。

從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家政府轉(zhuǎn)型的簡(jiǎn)要描述中可以看出，政府轉(zhuǎn)型的基本趨勢(shì)是公共服務(wù)職能不斷發(fā)展并成職能。而政府轉(zhuǎn)型的核心是如何處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，使政府和市場(chǎng)能夠有效克服自身的缺陷，發(fā)揮彼此不能或難以相互替代的功能，實(shí)現(xiàn)政府與市場(chǎng)功能的良性互動(dòng)。這是現(xiàn)代公共服務(wù)體系賴以形成的基本前提和制度基礎(chǔ)。

與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家政府轉(zhuǎn)型的過(guò)程相比，實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制國(guó)家的政府轉(zhuǎn)型盡管在調(diào)整政府與市場(chǎng)的關(guān)系上表現(xiàn)出共性，但轉(zhuǎn)型的起點(diǎn)和走向則呈現(xiàn)出不同的軌跡。由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下政府全面控制經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，政府轉(zhuǎn)型所面臨的初始問(wèn)題是“政府失靈”而不是“市場(chǎng)失靈”問(wèn)題。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的政府轉(zhuǎn)型是由不干預(yù)市場(chǎng)運(yùn)行，到通過(guò)擴(kuò)大公共服務(wù)來(lái)調(diào)整政府和市場(chǎng)的關(guān)系;而計(jì)劃經(jīng)濟(jì)國(guó)家的政府轉(zhuǎn)型則是通過(guò)縮小政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的范圍，在培育和發(fā)展市場(chǎng)的同時(shí)，向主要提供公共服務(wù)轉(zhuǎn)變。這樣，在政府轉(zhuǎn)型過(guò)程中往往會(huì)出現(xiàn)不同的“矯枉過(guò)正”情形，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家更有可能發(fā)生政府“干預(yù)過(guò)度”的問(wèn)題，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)國(guó)家可能產(chǎn)生“市場(chǎng)扭曲”的問(wèn)題。

就我國(guó)的情況來(lái)說(shuō)，經(jīng)過(guò)3年的改革開(kāi)放，盡管市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制已經(jīng)初步形成，但在政府與市場(chǎng)的關(guān)系方面，政府職能的“越位”、“缺位”、“錯(cuò)位”現(xiàn)象依然存在。從政府的公共支出結(jié)構(gòu)看，經(jīng)濟(jì)建設(shè)仍然占有主導(dǎo)性地位，成為制約公共服務(wù)供給的重要因素。從經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀況看，行政性壟斷的廣泛存在，既導(dǎo)致了不公平競(jìng)爭(zhēng)，也抑制了市場(chǎng)活力，增加了社會(huì)公共服務(wù)成本。從體制方面看，政府在許多領(lǐng)域依然承擔(dān)著決策者、生產(chǎn)者、監(jiān)控者等多種角色，集裁判員與運(yùn)動(dòng)員于一身，制約了政府職能向公共服務(wù)轉(zhuǎn)型的進(jìn)程。理念之二:必須把維護(hù)公平正義作為基本價(jià)值取向

公平正義是人類社會(huì)進(jìn)步的基本價(jià)值取向，是堅(jiān)持“以人為本”發(fā)展觀的重要體現(xiàn)。因此，在建設(shè)公共服務(wù)體系和和諧社會(huì)過(guò)程中，政府轉(zhuǎn)型必須把維護(hù)公平正義作為基本價(jià)值取向。

需要指出的是，在我國(guó)走向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的過(guò)程中，“效率優(yōu)先、兼顧公平”曾經(jīng)被作為分配制度改革的基本原則提出，近年來(lái)開(kāi)始受到不少質(zhì)疑。對(duì)此應(yīng)該作具體分析。一是要考慮到改革的初始背景是分配領(lǐng)域中的平均主義窒息了社會(huì)活力，而且平均主義只強(qiáng)調(diào)結(jié)果均等，否認(rèn)不同個(gè)人、群體的貢獻(xiàn)，實(shí)際上是不公平的。二是當(dāng)時(shí)提出的效率與公平具有不同指向，效率是與市場(chǎng)資源配置機(jī)制相聯(lián)系的，選擇了市場(chǎng)也就選擇了效率;而“兼顧公平”主要是為避免因市場(chǎng)效率引致分配結(jié)果差距過(guò)大，其內(nèi)涵與今天我們一般說(shuō)的社會(huì)公平正義有很大不同。三是當(dāng)時(shí)改革主要是在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，政府轉(zhuǎn)型主要在微觀“搞活”經(jīng)濟(jì)方面，分配差距過(guò)大以及其他社會(huì)公平缺失問(wèn)題還沒(méi)有充分顯現(xiàn)。因此，我們今天面臨的問(wèn)題與當(dāng)初的改革原則本身沒(méi)有必然聯(lián)系，但由于政府轉(zhuǎn)型相對(duì)滯后以及實(shí)踐中存在對(duì)改革原則的扭曲或片面理解，致使人們?cè)诠�平與效率問(wèn)題上產(chǎn)生了較大的分歧。

根據(jù)改革進(jìn)程的深化與社會(huì)認(rèn)識(shí)水平的提高，應(yīng)該說(shuō)，社會(huì)發(fā)展中的公平與效率問(wèn)題不是非此即彼的選擇問(wèn)題，選擇的側(cè)重只是隨著主要矛盾的變化才出現(xiàn)的，最終則是要實(shí)現(xiàn)二者的平衡，從而推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步與和諧。十七大報(bào)告提出，“初次分配和再分配都要處理好效率和公平的關(guān)系，再分配更加注重公平”，反映了黨在公平與效率關(guān)系上認(rèn)識(shí)的深化。需要明確的是，政府與市場(chǎng)的功能是不同的。市場(chǎng)運(yùn)行必然以效率為取向，這是市場(chǎng)機(jī)制的本質(zhì)屬性;市場(chǎng)運(yùn)行也要求公平(競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則、秩序的公平)，但市場(chǎng)本身并不能完全提供這種公平。政府雖然在促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)效率方面有重要作用，但這種作用主要是通過(guò)市場(chǎng)環(huán)境的改善而間接實(shí)現(xiàn)的，不是政府直接追求微觀效率。政府在價(jià)值取向上必須堅(jiān)持維護(hù)社會(huì)公平與正義，這是政府作為公共權(quán)力受托者的本質(zhì)屬性。3年改革開(kāi)放的巨大成就，不是源于政府堅(jiān)持了“效率”原則，而是在于政府放棄了直接追求效率，把效率機(jī)制交給了市場(chǎng)，逐步把工作重心轉(zhuǎn)移到改善市場(chǎng)環(huán)境、促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)等方面。在這個(gè)意義上可以說(shuō)，市場(chǎng)提供效率，政府維護(hù)公平正義，應(yīng)該是我國(guó)市場(chǎng)深化改革和政府轉(zhuǎn)型的基本價(jià)值取向。理念之三:從經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府向公共服務(wù)型、社會(huì)管理型政府轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的基本理念是將公共利益、公共所有、公共管理等同起來(lái)，政府作為公共利益的代表是控制經(jīng)濟(jì)社會(huì)的唯一主體;同時(shí)，由于否定市場(chǎng)，市場(chǎng)也就不在公共利益的考慮之中。雖然我國(guó)目前已經(jīng)基本形成了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，但傳統(tǒng)體制及其理念的慣性依然存在，這在一定程度上制約了政府功能的科學(xué)定位。