今年全國兩會上，江蘇團的35位全國人大代表聯名遞交了一份“關于完善未成年人家庭監護和國家監護制度”的議案，呼吁盡快修改未成年人保護法，完善監護制為孩子提供“最強保障”。這項議案是針對近年來頻繁發生的未成年人遭暴力、虐待、性侵害等事件暴露出的兒童家庭監護缺失而提出的，該議案關于讓國家成為未成年人“最高和最后的監護人”的提法，尤其值得關注。

在我國城鎮化進程加快的背景下，留守兒童監護是一個長期存在的現實問題，不只是在我國，在其他走過和正處在城鎮化進程中的國家同樣存在。該議案的執筆人余瑞玉代表介紹，目前我國16歲以下農村留守兒童由祖父母輩監護的達805萬人，占89.3%，無人監護、父母一方在家但無監護能力等監護情況較差的計99萬人。事實上，過去幾年發生的幾起留守兒童受到各類傷害的個案，都是在這個大背景下發生的。這些典型案例說明，目前我國一些未成年人家庭監護中存在缺失或不當，這應該令全社會警醒。

針對留守兒童監護存在的問題，該議案提出讓國家成為未成年人“最高和最后的監護人”，其內在邏輯是有必要強化國家在兒童監護中的終極責任，從法理上進一步確認國家有責任依法為兒童監護“兜底”。當然，這個“兜底”不能簡單理解成國家直接監護每一個留守兒童、困境兒童，而是通過社會引導，尤其是通過司法手段督促每個孩子的監護人履行好自己的責任。為此，一方面要明確監護人的法律責任，對于已滿6周歲的未成年人，父母因外出務工或者其他原因不能履行監護職責時，應當委托有監護能力的其他成年親屬或朋友代為監護，并充分聽取和尊重未成年子女的意見，履行對子女的情感撫慰等責任；另一方面，國家可以通過強有力的懲罰措施來保障監護人履行法律責任，比如，公安機關可以對違反監護職責的父母或其他監護人采取訓誡、責令改正，責令接受親子教育、罰款等手段，直至行政拘留，法院也有權對嚴重違反監護職責的父母或監護人公布姓名，列入失信“黑名單”，直至撤銷監護權，對于構成犯罪的，要依法追究其刑事責任。

讓國家成為未成年人“最高和最后的監護人”，首先必須把現有的保護未成年人的法律法規落到實處。兒童的權利是多方面的，包括人身權、受教育權、游戲權等，其中受教育權在兒童權利中至關重要。這一權利的保障能力和水平提高了，可以為其他方面的權利保障搭建起基礎性平臺。經驗告訴我們，保障孩子的受教育權，讓孩子去上學，使其大部分時間都待在學校里，不僅可以幫助孩子避免很多社會風險，更重要是可以通過學校教育系統，為身處困境中的孩子提供多方面的救濟。保障兒童的受教育權，地方政府可以依法采取主動姿態，代表國家更加積極地作為。盡管接受義務教育的權利受法律保護，但在中國的司法實踐中，政府告家長的情形并不多見。令人欣慰的是，這樣的成功案例已經出現。最近央視《新聞調查》播出了一期節目，2017年11月，云南省怒江州蘭坪縣法院受理了一場特殊的訴訟：啦井鎮政府、中排鄉政府，將兩所中學共八名輟學學生的家長告上法庭，認為家長以各種理由放任子女輟學違反了義務教育法，要求依法判令學生家長立即送子女入學接受并完成義務教育，部分輟學學生的家長當庭和政府達成和解，保證讓子女接受完義務教育；雖然仍有一些學生拒絕重新入學，但此次判決畢竟彰顯著國家成為未成年人“最高和最后的監護人”的崇高角色。

在我們的傳統觀念里，孩子有沒有人管、能不能管好，完全是家庭內部的事，局外人無權干涉，這種十分不合時宜的兒童權利觀念亟待矯正。讓國家成為未成年人“最高和最后的監護人”，其中蘊含的法治理念正是：兒童的權利，是相對國家和法律而存在的，并不是相對父母而存在，父母和其他所有人一樣，都有義務保障孩子的各項權利，否則就要受到法律的追究。不只是受教育權，兒童尤其是留守兒童、困境兒童的所有權利，都需要“兜底”。