一座城，如果一邊是高樓林立，一邊是棚戶連片，那么，這肯定不是一座幸福之城。 在革命圣地延安，由于地理條件所限，城區(qū)36平方公里土地上容納了近50萬人口，有一半以上的人口住在山體或溝道中，生活極為不便。城區(qū)的168處革命舊址也由于周邊用地的違規(guī)侵占而遭到了極大破壞。

鑒于此，為了建設一個全國人民心目中的美麗延安，2011年12月，延安市第四次黨代會提出了“中疏外擴、上山建城”的發(fā)展戰(zhàn)略和“中國革命圣地、歷史文化名城、優(yōu)秀旅游城市”的城市定位，并于2012年10月，正式啟動了棚戶區(qū)改造工作。

如今，短短兩年多時間，在延安新區(qū)建設如火如荼、備受國人關注的同時，延安老城也已經有10萬人告別了曾經的“蝸居”，開啟了全新生活;以“西北局舊址”、“杜甫祠”、清涼山山體公園等為代表的一批特色景區(qū)已修繕完畢重新開放，南門廣場、鳳凰山廣場等也正在建設中。“中疏”目標正在實現(xiàn)，城區(qū)面貌煥然一新。

那么，延安的棚戶區(qū)改造工作，為什么能在這么短時間里取得這么好的效果?帶著疑問，筆者深入圣地延安進行了調查。

1、狹隘的川道、住在山上的居民、淹沒在高樓里的舊址

延安棚戶區(qū)改造勢在必行迫在眉睫

延安是一個典型的線性城市。打開衛(wèi)星地圖，你就能看到，延安90%以上的區(qū)域處在丘陵和溝壑中，這座歷史悠久的古城只能沿著三山兩河??寶塔山、清涼山、鳳凰山和延河、南川河形成的狹長河谷地帶發(fā)展布局。三條主川道自中心點呈射線發(fā)散出去，其中地形最為寬闊的東川最寬處也不足一公里，長度卻超過了二十公里。而地形更為狹長的南川，最寬處只有200米，只有兩三條馬路的寬度。

近年來，隨著城市化進程的不斷加快，延安城區(qū)人口也越聚越多，36平方公里的土地上容納了近50萬人口，人均建設用地僅為72平方米，遠低于國家的標準，從根本上制約了城區(qū)規(guī)模的擴展和市政建設。以交通為例。逼仄的城市道路使得延安市區(qū)多處實行交通單行管制，曾有游客感慨：在延安城里駕車是件非常痛苦的事兒，比北京、西安還要痛苦，痛苦的原因在于車輛行走起來慢如蝸牛。

與此同時，由于陜北地區(qū)特殊的發(fā)展歷史和人文環(huán)境，歷代的山體窯居村落多是靠山切坡自發(fā)而建，有一半以上的人口住在山體或溝道中，建筑布局分散、規(guī)格不一，市政基礎設施嚴重欠缺。“住在山上太不方便了，沒有自來水，做飯取暖靠生爐子，上廁所只能去又臟又臭的公共衛(wèi)生間。”家住寶塔社區(qū)南寺村的王海說，“住在這里，一袋煤背上來都得多加五六塊錢的人工費。”更為嚴重的是，時有發(fā)生的地質災害直接威脅著山體居民的生命財產安全。2013年夏季發(fā)生的暴雨災害就導致山體窯洞房屋大量坍塌或成為危窯危房，給山體居民造成了巨大的損失。

擁擠雜亂的環(huán)境對延安革命圣地的形象也帶來了負面影響，散落各處的革命舊址不斷被周邊用地違規(guī)侵占、蠶食。據(jù)了解，延安市共有445處革命舊址，其中城區(qū)168處，這些舊址多數(shù)被各類機關單位和老百姓所占據(jù)。即便是開放的十幾處革命舊址，也普遍存在周邊環(huán)境雜亂、配套功能不全等問題。

“很多游客特別是革命時期的老干部來了以后說，沒來以前特別想念延安，但進了延安城總覺得缺少了些革命圣地的氣氛。革命舊址都被高樓大廈淹沒了，只有進到舊址里面，才能有圣地的感覺。”延安市原文物局局長董智安說。

狹隘的川道成了延安市闊步前行的最大“瓶頸”和制約因素。加快棚戶區(qū)改造、疏解建筑密度、完善城市功能迫在眉睫。

2、黨政齊抓，市區(qū)聯(lián)動，明確思路，規(guī)劃引領

延安吹響棚戶區(qū)改造的號角

民之所盼，政之所為。

2011年12月，延安市第四次黨代會隆重召開。會上，延安市委、市政府審時度勢，明確提出延安的城市定位為“中國革命圣地、歷史文化名城、優(yōu)秀旅游城市”，并確定實施“中疏外擴、上山建城”戰(zhàn)略，把行政中心遷移到新區(qū)，疏減老城區(qū)密度，精心保護革命舊址。

2012年10月25日，由市長梁宏賢任組長、副市長薛海濤任指揮的延安市城區(qū)改造領導小組和城區(qū)改造指揮部成立。領導小組和指揮部下設辦公室及東城區(qū)、北城區(qū)、南城區(qū)三個片區(qū)指揮部，從市、縣區(qū)各相關部門單位抽調專門力量，組建常設機構，正式啟動了以實施棚戶區(qū)改造的城區(qū)改造工作。

延安市和寶塔區(qū)同處一城，城區(qū)改造既是市上的工作，也是區(qū)上的任務。東、北、南三個片區(qū)指揮部都把所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部充實進來，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦黨政一把手兼任片區(qū)指揮部副指揮。在項目實施過程中，積極吸納所在社區(qū)、居(村)委會干部。同時，延安市規(guī)劃局還給每個片區(qū)配備了一個規(guī)劃監(jiān)察大隊，形成了市區(qū)聯(lián)動、齊抓共管的合力。

省委常委、延安市委書記姚引良指出，實施延安舊城改造工程，是貫徹落實市第四次黨代會關于“中疏外擴、上山建城”戰(zhàn)略的重大舉措。要跳出延安看延安，橫向比較看延安，用大城市的標準看延安，積極穩(wěn)妥地推進舊城改造工作，努力建設好全體中國共產黨人共有的精神家園。

“通過認真調研，我們明確了科學的棚戶區(qū)改造總體思路。按照規(guī)劃引領、成片推進、分步實施和核心區(qū)多拆少建、景區(qū)周邊只拆不建的原則，力求實現(xiàn)拆遷安置平衡、建設資金平衡，提升城市品味和居民生活質量，積極穩(wěn)妥推進城區(qū)改造。”1月28日，延安市副市長薛海濤告訴筆者，延安市計劃用四年時間，投資400億元以上，實施六大工程，基本完成城區(qū)改造工作，實現(xiàn)展示古城風貌、突顯圣地氛圍、完善城市功能、優(yōu)化人居環(huán)境的總體目標，努力建設全國人民心目中的延安。

規(guī)劃是城市建設的總綱。在城市總體規(guī)劃的基礎上，延安市城改辦緊扣“中疏”主線，圍繞“片區(qū)改造、古城展示、景區(qū)提升、生態(tài)建設、功能完善”這五個方面，認真編制了城區(qū)改造與景區(qū)提升的建設規(guī)劃，使老城區(qū)成為城市文化、居民生活、旅游服務的核心區(qū)，東川成為新文化藝術和高端商業(yè)聚集區(qū)，杜甫川成為綠色生態(tài)休閑景觀區(qū)，西北川成為紅色文化風貌游覽區(qū)，七里鋪和南川成為門戶活力新城區(qū)。另外，他們還編制了居民下山山體綜合整治和河道景觀建設規(guī)劃，使山體、河道成為城市集步道、綠地、景觀、服務為一體的游憩帶。

3、“兩違”清理、土地出讓、銀行貸款、吸收社會資本

延安棚戶區(qū)改造已累計投入160億

資金投入是棚戶區(qū)改造工作能否順利推進的關鍵。

延安市市長梁宏賢指出，城區(qū)改造工作是一項重大的民生工程，事關人民群眾居住和生活條件的改善，事關延安的長遠發(fā)展。要加大融資力度，充分發(fā)揮各類融資平臺作用，全面開展招商引資工作，調動社會各方資源和力量，加快項目建設。

為了完成棚改目標，延安市在資金投入上可謂不遺余力。該市規(guī)定，每年的土地出讓凈收益都要全部用于棚改工作。

“去年，全市共出讓土地20宗，面積663畝，成交價款11.3億多元，土地凈收益4.5億多元。”1月29日，延安市土地收購儲備中心交易科的高國強說，這些出讓的土地多數(shù)是通過“兩違”清理活動收回來的。

高國強所說的“兩違”指的是違法建設和違法用地。“兩違”現(xiàn)象不僅造成了城市規(guī)劃的混亂，而且給國家土地收益帶來了巨大損失。據(jù)調查，2011年前，延安市區(qū)共有“兩違”項目204個，其中涉及違法建設項目89個、違法用地項目143個，占地4820畝;以保障房名義開發(fā)建設的項目75個，占地13750畝，其中已批未建的25個，占地9350畝;有35個單位自建房和26個農民三產房項目也存在兩違問題;拖欠土地出讓金和有關稅費高達5.1億元，應征未征的城市配套費7460萬元。

為了遏制違法違規(guī)建設蔓延態(tài)勢，切實保障延安中心城市建設順利進行，2012年，延安開展了全面清理整治延安城市規(guī)劃區(qū)范圍內的違法建設、違法用地和保障房建設中存在的違規(guī)行為的活動。短短半年時間，延安市就先后拆除違法修建5.2萬平方米，移交紀檢監(jiān)察調查處理項目6個，移交公安調查處理1個，立案查處21個，9人被追究刑事責任;終止調整保障房計劃項目25個，收回用地9180畝;追繳拖欠土地出讓金和各項規(guī)費5億多元。

“通過‘兩違’整治活動，不僅規(guī)范了土地市場，維護了城市規(guī)劃的嚴肅性，而且教育了干部，鍛煉了隊伍，剎住了歪風，樹立了正氣，為城市規(guī)劃、建設和管理營造了一個良好的氛圍。”梁宏賢市長說。

在清理“兩違”活動成果的基礎上，2013年，延安市共出讓土地1400多畝，成交價款19億多元，其中凈收益8.7億多元。今年預計出讓2800多畝，預計出讓金可達38億多元。

除了土地收儲拍賣凈收益全部用于棚戶區(qū)改造工程之外，延安市還緊緊抓住國家棚戶區(qū)改造政策，通過國家開發(fā)銀行貸款44億元。同時廣泛吸收社會資本參與棚戶區(qū)改造。

據(jù)統(tǒng)計，截至目前，延安市在棚戶區(qū)改造中已累計投入160多億元，比2013年延安市地方財政收入還多。

4、程序合法、政策到位、陽光操作、惠及百姓

延安棚戶區(qū)改造房屋征收無人上訪

“棚戶區(qū)改造的一個重頭戲是房屋征收。延安的房屋征收工作難度特別大。一方面，老城區(qū)內機關單位、居民住宅、商業(yè)用房等混雜在一起。另一方面，受環(huán)境所限，延安就地安置的能力較差。與此同時，山體居民數(shù)量龐大，居住人口的結構情況也比較復雜，而且由于歷史原因，很多房屋產權都不明晰。”原延安市城改辦副主任李建強說，“但是，從2012年到現(xiàn)在，我們共實施改造3.3萬戶，動遷10萬多人，征收房屋面積119萬多平方米，卻從來沒有一戶百姓到省城上訪。這都得益于我們的陽光征收政策。”

據(jù)了解，延安市始終把以人為本作為棚戶區(qū)改造工作的出發(fā)點和落腳點，堅持基本政策、補助標準、房源情況、申購程序、工作流程與評估等全面公開，保障群眾的知情權，通過政策咨詢、入戶動員、發(fā)放宣傳冊等方式，答疑解惑，最終制定了公平合理的征收補償安置方案，真正做到政策到位、陽光作業(yè)、惠及百姓。

“為了規(guī)范房屋征收與補償活動，維護公共利益，保障被征收人的合法權益，市上專門出臺了《關于市區(qū)國有土地上房屋征收與補償管理指導意見》，我們所有的征收活動都嚴格依此執(zhí)行。”延安市征收管理局副局長秦保軍說，“你比如，《意見》強調要‘以市場評估價格進行征收與補償’，我們就讓被征收對象自主選擇評估機構，然后根據(jù)評估結果，對該補的建筑面積、附屬設施、裝飾裝修全部予以補償。足額到位的補償，維護了群眾的合法利益。”

在充分尊重民愿的基礎上，延安市通過利用社會房源、貨幣安置和安置房建設等多種途徑靈活安置。特別是通過對選擇貨幣補償?shù)谋徽魇杖税捶课菅a償費20%獎勵的措施，在鼓勵群眾選擇貨幣化安置上取得新突破，選擇貨幣補償居民所占比例達到60%以上，方便了群眾，加快了征收進度，盤活了房市。在安置房選址上，充分考慮群眾就業(yè)、就醫(yī)、上學、出行等需要。在房型設計上，按照小戶型、功能齊、配套全的要求，科學利用空間，有效滿足基本居住功能。同時，組織好水、電、路、氣、熱等市政設施和教育、醫(yī)療衛(wèi)生等配套公共服務設施的建設，確保同步交付使用。

今年68歲的任宏是個老延安人。這一輩子他遇到過兩次房屋征收。“20多年前那次征收，很不規(guī)范，雖然也賠償了一筆錢，但非常少，根本不夠我再買套房子，最后還是借親戚的錢才又在七里鋪這里買下房子。”他說，“這次可不一樣，啥都有標準，該賠的都賠了，包括裝飾材料、院里的機井等，平均一平方米能補償5000多元呢，和這附近的商品房價格差不多。”

任宏家是5間磚窯，120平方米左右。由于不想更換生活環(huán)境，他選擇了產權置換，就地安置的補償方式。“我選了兩套80多平方米的樓房，我和兒子各一套，雖然超出面積要按市場價付款，但總體來說還是很劃算。另外，政府還給了一筆過渡費，這幾年生活完全無憂，現(xiàn)在就等著住新房子呢!”

“對于群眾在征收過程中遇到的實際困難，我們的征收干部也會想方設法地幫助解決，比如主動聯(lián)系過渡房源、協(xié)調交警部門出具搬家車輛的通行證等等。”秦保軍副局長說。

住在南門坡的楊連清老漢就深切地感受到了征收人員的關懷。今年已75歲的他靠撿垃圾為生，家境極為困難。房屋征收以后，即使拿了過渡費，他也沒有能力再去租房。了解到情況后，片區(qū)改造建設負責人胡啟濤第一時間通過有關部門幫他協(xié)調了一套保障房，并添置了馬桶、電燈等生活必需品，送去了米面油，徹底解決了他的后顧之憂。

5、老城疏解，新區(qū)安置，百姓安居，新城發(fā)展

延安棚戶區(qū)改造實現(xiàn)老城新區(qū)完美融合

事實上，不僅僅是在延安老城，延安新區(qū)的棚戶區(qū)改造工作也進行地如火如荼。

據(jù)了解，延安新區(qū)棚戶區(qū)改造工作主要涉及清涼山片區(qū)的楊家?guī)X、尹家溝、橋兒溝、楊家灣溝等地，共14個村子，6000多戶1.9萬余人。

在棚戶區(qū)改造過程中，工作人員上山入溝，進社區(qū)入家戶，帶上各種宣傳材料，與群眾面對面講解“中疏外擴”建新城的重要性與必要性，講解延安老城，特別是山體住戶屢受地質災害，造成家破人亡的事實。歷史的和現(xiàn)實的教訓，使大家看到線型城市對延安發(fā)展的束縛，絕大多數(shù)群眾都積極響應棚改工作。特別是在楊家?guī)X社區(qū)，甚至創(chuàng)造了延安城市拆遷史上的奇跡。該社區(qū)從去年3月21日開始動員，到5月1日，短短一個半月的時間，涉及1700多戶8000多人、17萬平方米的動遷工作就全面完成。

寶塔區(qū)橋兒溝村的馬愛蓮一家就是主動搬遷的。她說：“原來住的地方，交通、水都不太方便，沒有任何車能到我家院子里，只有人走的一條小路。”

延安新區(qū)大多數(shù)棚改戶需要在新區(qū)安置房中安置。在棚改工作中，工作組為了讓棚改戶和延安市民及時了解安置房及新區(qū)建設情況，新區(qū)管委會舉辦了新區(qū)規(guī)劃展覽，與市公交公司溝通、配合，開辟公交專線，便于群眾從老區(qū)乘車到新區(qū)參觀規(guī)劃展覽，檢查施工情況，讓群眾暖心、放心、安心。

到了新區(qū)，棚改戶很快就會發(fā)現(xiàn)，如今的延安新區(qū)，各項工程都正在穩(wěn)步推進：杜家溝、楊家?guī)X、尹家溝、核桃樹塔新老城連接線建成通車;市政服務中心大樓主體已經封頂;新區(qū)第一高級中學、第一中學、北京實驗二小延安分校3所學校完全按國家標準進行建設，現(xiàn)已全部封頂，均計劃于2015年秋季招生開課;上萬套保障性住房和商品房建設已進入主體施工階段，2015年底將有部分交付入住;醫(yī)院、公園、廣場、延安大劇院等公共服務設施全面開工;綠化及城市景觀工程建設框架已初步形成。

看著初現(xiàn)雛形的延安新區(qū)，棚改戶們喜笑顏開，贊不絕口。一位“老延安”感嘆：“咱延安人唱了七十多年的‘萬丈高樓平地起，蟠龍臥虎高山頂’，如今就要成為現(xiàn)實。北區(qū)如同蟠龍銜珠，東區(qū)如同臥虎獻瑞，西區(qū)如同鳳凰展翅，延安將變得更美麗、更幸福!”

“我們新區(qū)的一個定位就是‘民生新區(qū)’。到今年年底，6800多套、118萬平方米的棚戶區(qū)改造安置房就能竣工，明年就能入住。到時候不僅可以解決2萬多名老百姓的安居問題，也為新區(qū)集聚了人氣，可以有力地推動新區(qū)的發(fā)展。”延安新區(qū)管委會宣傳部副部長馬健說。

延安老城與延安新區(qū)，一個回歸傳統(tǒng)，承載歷史，將成為人們汲取革命精神的源泉;一個時尚現(xiàn)代，發(fā)達超前，將實現(xiàn)圣地人民追求美好幸福生活的夢想。二者相輔相成，相得益彰，在棚戶區(qū)改造方面更是實現(xiàn)了完美融合!

6、展示文化特色，優(yōu)化景區(qū)環(huán)境，突顯圣地氛圍

延安棚戶區(qū)改造恢復城區(qū)歷史風貌

文化是一座城市的靈魂。

延安作為一座歷史名城，歷朝歷代都在這里設過郡、州、府，留下了豐富的歷史文化遺產。特別是黨中央在這里生活戰(zhàn)斗的十三年，不僅誕生了偉大的毛澤東思想和光照千秋的延安精神，也為延安留下了大量革命舊址。充分挖掘這些文化遺產，并借此發(fā)展旅游產業(yè)，對延安意義重大。

省委常委、延安市委書記姚引良就曾經指出，延安市大力發(fā)展旅游業(yè)，不僅可以有力帶動第三產業(yè)和現(xiàn)代服務業(yè)快速發(fā)展，在短期內形成接續(xù)產業(yè)，從而有效破解經濟結構單一的局面，而且還可以充分宣傳延安、展示延安，依靠先進的、革命的紅色文化，進一步提升延安的知名度和影響力。

正因如此，延安的棚戶區(qū)改造工作和旅游景區(qū)建設始終緊密相連。

位于寶塔區(qū)花石砭的*西北局舊址，是西北局1942年9月至1947年3月的辦公所在地。然而，這么一個重要的紅色歷史記憶符號，在幾年前有很多延安的年輕人都沒聽說過。

“原來西北局舊址旁邊全是民房，從山下往上看，根本就看不到，全被擋住了。”延安旅游集團工程部的李帥說。

延安市在棚戶區(qū)改造工作開始以后，將西北局舊址周邊數(shù)十戶居民予以搬遷，對舊址本身進行了修繕，并新建了一座3層的西北局紀念館。該紀念館建筑面積達8000多平方米，展覽由序廳和三個展覽廳組成，共展出實物400余件，照片460張，雕塑16組。整個陳列通過聲光電等現(xiàn)代化展示手段，真實全面地展現(xiàn)了西北革命根據(jù)地創(chuàng)建、發(fā)展、壯大的戰(zhàn)斗歷程。

和西北局舊址一樣重獲新生的還有杜甫祠。安史之亂爆發(fā)以后，原本寄居白水縣的詩圣杜甫攜家人北上延安避亂，并在延安寫下了《三山觀水漲》、《北征》等著名詩篇。延安人民為了紀念這位偉大的詩人，在七里鋪建起了杜甫祠。

“原來的杜甫祠占地只有300多平方米，建筑面積60多平方米，完全淹沒在周邊雜亂的民居里。而且，由于年久失修，根本不敢對游客開放。”延安城改辦南區(qū)指揮部征收安置科的張杰說。

在棚戶區(qū)改造過程中，延安市投資4400多萬元對杜甫祠周邊居民進行了搬遷，同時又投資3000多萬元對杜甫祠進行了大規(guī)模整修。如今的杜甫祠占地面積達1.5萬平方米，建筑面積2400多平方米，是原來的40倍。

“通過對西北局舊址、杜甫祠這類獨具延安特色景點的改造，既展示了文化特色，突顯了圣地氛圍，又提升了延安的城市品位，優(yōu)化了景區(qū)的旅游環(huán)境，延安城區(qū)的歷史風貌正在逐步回歸。”原延安市城改辦副主任李建強說。

后 記

1月27日，正值陜西省十二屆人大三次會議在西安召開期間。省委書記趙正永在延安代表團參加審議時提出，延安市要做好統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、經濟結構調整以及生態(tài)保護這三份答卷。他在點評延安“城區(qū)改造和新區(qū)建設”時說：“延安做得不錯，但群眾的認識也是有過程的，首先要把藍圖變成現(xiàn)實，群眾才能認可。同時，還要注意在這個過程中新出現(xiàn)的問題。由政府主導，鼓勵民營企業(yè)參與，提高延安群眾生活水平，改善生活現(xiàn)狀。”

省委書記的點評既是對延安棚戶區(qū)改造工作的一種肯定，也是一種要求，更是一種厚望。我們有理由相信，隨著棚戶區(qū)改造工作的深入推進，一個景色秀麗，經濟繁榮，功能完善，環(huán)境優(yōu)化和人民安居樂業(yè)的新延安必將展現(xiàn)在世人面前。