為推動社區養老服務市場開放，加強對社區養老服務的規范管理，根據《上海市老年人權益保障條例》，市民政局會同有關部門起草了《上海市社區養老服務管理辦法》(以下簡稱《辦法》)，由市政府辦公廳轉發。
一、關于制定《辦法》的必要性
一是社區養老服務實踐發展的要求。本市從2000年起開展社區養老服務，形式多樣、領域廣泛，覆蓋97%的老年人群。與養老機構相比，社區養老服務的制度建設相對薄弱，在服務類型、供給主體、部門職責、服務規范等方面缺少統一明確的指引和規范，亟待制定相關辦法。
二是貫徹《上海市老年人權益保障條例》的要求。2017年1月29日市人大通過的《條例》第三十六條首次明確，“民政等部門應當加強對社區養老服務機構以及其他相關組織的管理和服務”。但實踐工作中，社區養老服務的管理職責、管理方式等尚未具體明確，需要制定文件落實。
三是全面放開養老服務市場的要求。根據國家和本市的相關規定，特別是最近國務院下發的《關于全面放開養老服務市場提升養老服務質量的若干意見》(國辦發〔2016〕91號)，明確提出降低準入門檻，精簡行政審批環節，進一步改進政府服務。目前在社區養老服務主體設立等環節尚存在程序復雜、流程較多的問題亟待改進，同時需要加強行業監管。
二、關于《辦法》的起草過程
《辦法》在起草過程中，局內反復研究醞釀，十數易其稿。多次聽取區民政、街道、鎮及行業人員意見。《辦法》形成初稿后，以市民政局名義三次征求了市發改委、市人保局、市衛計委、市財政局等市政府相關部門、16個區民政局意見。《辦法》再次修改完善后，經市民政局2017年第22次局長辦公會議審議通過。市政府辦公廳2017年4月25日轉發。
三、關于《辦法》內容的說明
《辦法》共分六章三十一條，主要內容如下：
(一)關于總則。共七條。一是首次明確了社區養老服務的涵義，是指以居家為基礎，主要依托社區養老服務設施和機構，為老年人提供生活照料、醫療護理、緊急救援、精神慰藉、健康管理、康復輔助、家庭照料支持等養老服務的活動。二是明確發展導向，即“三個結合”：社區養老服務注重政府主導與社會參與相結合、養老服務與醫療服務相結合、專業照護與家庭照料相結合。重點為失能、失智等老人提供多層次、多樣化的服務。三是首次提出四種服務類型，即社區托養服務、居家照護服務、醫養結合服務、社區支持服務，并對四類服務進行了界定。四是明確了部門職責。包括市、區民政部門及相關部門的職責，以及街鎮的職責。
(二)關于服務設施。共六條。根據不同功能，明確分為三類：社區托養服務設施、社區綜合為老服務設施、社區支持類服務設施。每一類設施均明確了功能及建設要求，特別是對社區托養設施千人指標所對應的設施類型進行了拓展。同時《辦法》明確社區養老服務設施建設納入政府績效考核。
(三)關于服務機構。共四條。《辦法》首次明確“社區養老服務機構”的概念，作為服務和管理的重點對象，將之與醫療機構相區分。機構分為社區托養服務機構和居家照護服務機構兩類。《辦法》明確提出法人登記、分類設立等要求，降低準入門檻，精簡行政審批，比如日托型服務機構取消了原來規定須同時獲得《社會福利機構設置批準證書》和《民辦非企業單位法人登記證》兩個條件，轉變為事中事后監管。
(四)關于服務規范。共七條。《辦法》系統地對社區養老服務的服務要求、人員要求、基本公共服務要求、收費要求、服務合同、安全防范、內部規范等都做了明確規定。首次明確社會投資舉辦的社區養老服務機構符合相關要求，可以提供基本公共服務。明確社會組織、企業或個人投資舉辦的社區養老服務機構，由市場自主定價。
(五)關于監督管理。共六條。一是淡化行政管理色彩，提出了行政指導和服務、聯合監管、綜合評估等。二是加強管理，通過信息服務管理、政策引導管理、行業自律管理等加強事中事后監管。三是重申了有關懲戒措施，同時建立信用管理機制。
(六)關于有效期。考慮到社區養老服務涉及面廣，發展變化快，本辦法有效期3年，自2017年5月1日起實施，有效期至2020年4月30日。
上海市社區養老服務管理辦法
第一章總則
第一條(目的依據)
為了滿足本市老年人社區居家養老服務需求，提升社區養老服務質量，促進社區養老服務規范發展，根據《上海市老年人權益保障條例》《上海市人民政府關于加快發展養老服務業推進社會養老服務體系建設的實施意見》(滬府發〔2014〕28號)等，制定本辦法。
第二條(基本涵義)
社區養老服務是指以居家為基礎，主要依托社區養老服務設施和機構，為老年人提供生活照料、醫療護理、緊急救援、精神慰藉、健康管理、康復輔助、家庭照料支持等養老服務的活動。
第三條(適用范圍)
本辦法適用本市行政區域內社區養老服務，以及政府開展相關服務和管理的活動。
第四條(發展導向)
社區養老服務注重政府主導與社會參與相結合、養老服務與醫療服務相結合、專業照護與家庭照料相結合，重點為失能、失智等生活自理困難的老年人提供服務。
第五條(服務類型)
社區養老服務按照服務功能、服務方式和管理形式等，主要有以下類型：
(一)依托社區老年人日間照護中心、長者照護之家等，為老年人提供日托、臨托、全托等集中照護的社區托養服務。
(二)依托居家養老服務中心、助老服務社、老年照護站等，通過上門服務方式為老年人提供專業化的居家照護服務。
(三)依托社區衛生服務中心(點)、護理站等，為老年人提供醫療、護理、康復、體檢等醫養結合服務。
(四)依托養老服務機構及其他社會專業機構，為失能、失智老年人的家庭照顧者提供照料技能培訓、輔助器具租賃等有助于提升家庭照顧能力的服務，以及依托社區各類設施和服務資源為純老家庭、高齡老年人等提供互助關愛、生活照顧、適老性環境改造等社區支持服務。
鼓勵按照居家老年人的實際服務需求，創新社區養老服務方式和內容。
第六條(部門職責)
市民政局負責本市社區養老服務設施和機構的發展規劃、政策制定、服務規范、指導和監督;各區民政局負責本轄區內社區養老服務的具體組織實施和管理。
市、區發展改革、財政、人力資源社會保障、衛生計生、規劃國土資源、工商行政管理、經濟信息化、商務、公安(消防)、食品藥品監管等各有關部門按照各自部門職責，做好社區養老服務的指導和管理工作。
第七條(街鎮職責)
街道辦事處、鎮(鄉)政府負責整合社區服務資源，發展社區養老服務;培育扶持各類社會服務機構開展社區專業照護服務，組織指導居(村)委會以及老年人組織等為老年人服務。
第二章社區養老服務設施
第八條(設施定義與類型)
社區養老服務設施是指提供非醫療類社區養老服務的場所。
社區養老服務設施主要包括社區托養服務設施、綜合為老服務設施、社區支持類服務設施。
第九條(設施建設)
社區養老服務設施由政府出資建設為主，鼓勵社會資本參與投資建設。
社區養老服務設施建設應當符合國家和本市有關法律法規、發展規劃和建設標準。
第十條(社區托養服務設施建設要求)
社區托養服務設施應當按建筑面積40平方米/千人的規劃要求進行落實，均衡覆蓋城鎮及農村社區，兼顧服務半徑。新建居住區應當按照規劃配套建設相應托養服務設施，并與住宅同步建設、同步驗收、同步交付使用。已建成居住區未達到規劃要求或者建設標準的，應當予以補充和完善。
(一)全托型社區養老服務設施(長者照護之家等)重點在中心城區和郊區城鎮化地區布點，滿足老年人就近托養需求，方便親屬照護和探視。
(二)日托型社區養老服務設施(社區老年人日間照護中心等)在中心城區可參照15分鐘服務圈建設配置，在農村地區可在村的適當地域位置建設配置。
(三)助餐服務點可根據服務需求靈活設置，為老年人提供膳食加工、送餐、集中用餐等服務。
加快建設嵌入式、小規模、多功能、專業化的社區托養服務設施，鼓勵各類型的社區托養服務設施功能互補、融合發展。
第十一條(社區綜合為老服務設施建設要求)
街道辦事處、鎮(鄉)政府應當加強社區綜合為老服務中心等設施建設，發揮其在統籌為老服務資源、完善社區養老服務網絡、促進服務與需求信息對接、提升養老服務綜合管理水平中的樞紐作用。
街道、鎮(鄉)一般設置一個社區綜合為老服務中心，可單獨設置，也可與其他社區養老服務、生活服務等設施綜合設置。區域面積較大的街道、鎮(鄉)或社區基本管理單元，可設立分中心。
第十二條(社區支持類服務設施建設要求)
政府和社會共同發展社區支持類服務設施，滿足老年人文化活動、互助服務、宜居生活等需求。
(一)社區標準化老年活動室建設。街道、鎮(鄉)政府應當按照每個居(村)不少于一個標準化老年活動室的建設要求，為老年人提供文體、娛樂活動場所。
(二)社區睦鄰點建設。扶持培育社區睦鄰點建設，鼓勵利用居民自有住宅、閑置房屋等場所，發揮居民自我服務功能，推動老年人開展生活交往、日常照料、精神慰藉等互助活動。
(三)社區適老性輔助設施建設。加快推進老舊居住小區和老年人家庭的無障礙改造。依照國家和本市有關規定，開展的城市改造和配套基礎設施建設等保障性安居工程，應當統籌適老性設施配套建設。
第十三條(設施建設考核)
將社區養老服務設施建設納入政府績效考核范圍。未完成社區養老服務設施實事項目建設任務的區，應當積極采取措施，制定整改計劃。
第三章社區養老服務機構
第十四條(機構定義與類型)
社區養老服務機構是指提供社區托養服務和居家照護服務的非醫療類服務組織。
(一)社區托養服務機構。服務設施符合相應的要求，同時全托型服務機構(長者照護之家)須經法人登記;日托型服務機構(社區老年人日間照護機構)可經法人登記，或通過協議方式，委托具有從事養老服務資質的法人機構管理。
(二)居家照護服務機構。須經法人登記，且經營范圍或主營業務為社區養老服務業務。
第十五條(運營管理)
對政府出資建設的社區養老服務機構，鼓勵其通過合同方式，引入專業機構進行運營管理;也可通過聘用方式，引入專業人員開展服務。
第十六條(相關規定)
經營多種服務業態的社區養老服務機構，需根據相關規定分別取得行業主管部門的許可、批準、備案、認定等。
從事社區養老服務咨詢、評估、培訓等活動的其他組織，應當符合有關規定。
第十七條(服務變更和終止)
服務機構變更和終止社區養老服務或項目，應當提前兩個月書面告知相關管理機關，并妥善處理服務事宜，不得擅自變更或終止。
依法應當辦理變更或終止登記手續的，應當依法向登記管理部門和業務管理部門辦理相關手續。
第四章服務規范
第十八條(服務要求)
社區托養、居家照護以及醫養結合中的醫療等服務，應當符合國家和本市有關標準和要求。
第十九條(人員要求)
從事社區養老服務，應當按照規定配備與服務相適應的管理和服務人員，包括養老護理員、養老護理員(醫療照護)、健康照護人員以及醫療護理、康復、社會工作、心理咨詢等專業技術人員。
鼓勵社區養老服務從業人員參加職業技能提升培訓。
第二十條(基本公共服務要求)
政府出資建設的社區養老服務機構，應當重點為經老年照護統一需求評估達到相應等級的老年人提供符合要求的養老基本公共服務。社會投資舉辦的社區養老服務機構符合相關要求，可提供養老基本公共服務。
符合政府補貼條件的經濟困難的老年人，政府給予相應的養老服務補貼，可用于社區養老服務。
社區養老服務機構申請成為長期護理保險定點護理服務機構，還應當符合相關部門的有關規定。
第二十一條(收費要求)
政府建設、舉辦的社區養老服務機構，由街道、鎮(鄉)政府與運營機構，綜合考慮政府投入、運營成本、老年人承受能力、市場供需狀況等因素，通過協議方式，合理確定服務收費價格。
社會組織、企業或個人舉辦的社區養老服務機構，由市場自主定價。
物價、民政等部門應當加強對社區養老服務收費行為的監督和指導。
第二十二條(服務合同)
社區養老服務機構應當與服務的老年人或其代理人簽訂服務合同，明確各方的權利義務。服務合同應當載明老年人的照護等級、照護服務內容以及其他約定內容，并經老年人或其代理人簽字確認。
第二十三條(安全防范)
社區養老服務機構應當按照國家和本市有關規定，建立健全消防、疾病預防控制、安全值守、設施設備檢驗、食品藥品等安全管理制度，確定專人負責，定期開展安全檢查，及時消除安全隱患。
社區養老服務機構應當制定突發事件應急預案，規定突發事件發生時保護老年人的相應措施，并定期組織開展應急演練。發生突發事件時，應當根據應急預案和有關部門的要求，開展應急處置。發現老年人走失、意外事件或非正常死亡等事故的,應當及時報告主管部門并及時處置。
第二十四條(內部規范)
社區養老服務機構應當加強內部管理，建立服務質量管理制度，明確工作流程，建立工作臺賬，定期開展服務質量自查;制定人員招錄、獎懲、培訓等相關管理制度;建立獨立、健全的財務管理、會計核算和資產管理制度;依托信息化管理系統，建立老年人服務檔案、員工檔案、運營情況檔案等，并根據行業管理要求，依法更新和公開相關信息。
第五章監督管理
第二十五條(行政指導與服務)
民政等部門應當為社區養老服務設施的建設、社區養老服務機構的設立及其運營管理，提供相應的指導和服務。
第二十六條(聯合監管與綜合評估)
民政和相關部門應當建立健全協同監管機制，加強對社區養老服務機構運營和服務的監管。
民政部門應當組織對社區養老服務機構、設施的日常運營、人員資質、服務能力、財務狀況、誠信等開展綜合評估，加強事中事后監督管理，定期將情況向社會公布，接受社會監督。
第二十七條(信息服務管理)
本市建立向社會開放的為老服務綜合信息平臺，提供養老服務政策、信息、網上辦事等服務，建立社區養老服務設施、機構及其從業人員的數據庫，促進社區養老服務公共信息資源部門共享和信息公開。
第二十八條(行業自律管理)
鼓勵社區養老服務機構成立行業組織，推動行業自我管理和服務，促進行業自律。
民政和相關部門應當推動社區養老服務標準體系建設，促進服務機構標準化管理，保障服務質量。
扶持第三方評估組織和隊伍開展滿意度調查和評價，促進社區養老服務行業健康發展。
第二十九條(政策引導)
支持社會力量舉辦社區養老服務設施和機構，并依照有關規定，予以享受土地、財政、保險、人力資源支持及稅費減免、投融資等優惠政策。全托型服務機構(長者照護之家)可憑《社會福利機構設置批準證書》，享受有關優惠政策。
社區綜合為老服務設施、社區支持類服務設施、助餐服務點等納入民政部門管理，對符合規定要求的，依照有關規定，享受相關補貼和費用優惠。
第三十條(懲戒措施)
民政和相關部門應當加強對社區養老服務機構、從業人員和服務對象的信用管理，建立信用信息記錄和歸集機制，對失信對象實行信用異常管理。
區民政部門建立社區養老服務投訴處理機制，對違規的社區養老服務機構及其管理、服務人員，責令其改正;對拒不改正或情節嚴重的，中止有關優惠政策，并責令其退回補助、補貼;構成犯罪的，依法交由司法部門處理。
第六章附則
第三十一條(有效期)
本辦法自2017年5月1日起實施，有效期至2020年4月30日。
