為期四天的中國共產黨十八屆五中全會已經閉幕，此次會議主題是審議通過*關于“十三五”規劃的建議，為中國勾畫出未來五年經濟和社會發展的藍圖。“十三五”規劃是此次會議的一大看點，也是十八大以來，中國新一屆領導班子的第一個完整的五年規劃。

全面實施一對夫婦可生育兩個孩子政策

全會公報指出：促進人口均衡發展。堅持計劃生育的基本國策，完善人口發展戰略。全面實施一對夫婦可生育兩個孩子政策。提高生殖健康、婦幼保健、托幼等公共服務水平。

就老百姓關注的社保和教育等問題，全會提出，實施全民參保計劃，實現職工基礎養老金全國統籌，劃轉部分國有資本充實社保基金，全面實施城鄉居民大病保險制度。中國還計劃“普及高中階段教育，逐步分類推進中等職業教育免除學雜費，率先從建檔立卡的家庭經濟困難學生實施普通高中免除學雜費，實現家庭經濟困難學生資助全覆蓋。”

中國“二孩政策”落地時間未定

十八屆五中全會確定全面放開二孩，引起社會廣泛關注。**對此特別作了說明：當前，我國人口結構呈現明顯的高齡少子特征，適齡人口生育意愿明顯降低，婦女總和生育率明顯低于更替水平,人口老齡化態勢明顯。這些因素都對我國人口均衡發展和人口安全提出了新的挑戰。

但是政策正式落地實施還有一個過程。國家衛計委下屬的中國人口與發展研究中心主任姜衛平預計，“比照‘單獨二孩’從決策披露到最終各地落地實施時間，生育二孩政策的實施最快也要等到明年”。

除修訂相關法律外，中國人民大學人口與發展研究中心教授宋健告訴記者：“完善生育政策應與相關協調配套政策同步進行。生育政策的‘三駕馬車’，即生育服務證制度、社會撫養費制度和獎勵扶助制度這三項主要配套政策需要調整和完善。”

完善生育登記服務

國家衛計委副主任王培安此前表示，根據十八屆五中全會的決策部署，全面二孩政策需要修訂《人口與計劃生育法》及其配套法規，依法組織實施。

除修訂法律外，政策落地還需各地履行實施方案報批、地方人大修訂計生條例等環節，最快預計也要等到明年。記者梳理發現，地方衛計委對媒體回應表示，政策正式落地實施尚需3~5個月時間。

生育政策和相關配套措施應該協調一致，每一項核心政策的背后，都有若干配套政策作為其順利實施的保障，伴隨著生育政策的調整，一系列相關配套政策措施的調整完善必須提到議事日程上來。“當前生育服務證制度、社會撫養費制度和獎勵扶助制度的改革和完善迫在眉睫。”

據了解，生育服務證制度實際脫胎于帶有行政審批色彩的“準生證”。夫妻在生育孩子之前，需要備齊各種證明文件，先申請再等待審批。“單獨”二孩放開后，還需要生育夫妻提交其父母的生育狀況，一系列審批手續也較為繁瑣。

實施全面兩孩政策后，將取消二孩審批，實行生育登記服務制度。但符合規定條件要求再生育的，仍需按照有關規定辦理手續。

在群眾生育觀念已經轉變、生育率長期低于更替水平的人口形勢下，繁瑣的登記審批的合理性有待商榷。“保留必要的功能，削減不必要的程序，為符合政策生育者提供盡量寬松的政策環境，應該是生育服務證制度改革的出發點。”

建立計生家庭保障機制

對于社會撫養費的征收問題，更是引起社會熱議。特別是政策正式落地實施之前出現的“搶生”現象，是否需要繳納社會撫養費成為關注焦點。

近日，有地方衛計部門表示，對中央五中全會公報公布后、《人口與計劃生育法》及其配套法規修訂實施前，不符合規定生育第二個孩子的，不作實質性處理。但國家衛計委相關負責人又表示，全面兩孩政策正式實施之前，各地各部門都必須認真執行好現行的人口與計劃生育法律法規，維護良好的生育秩序。

對于社會撫養費，宋健認為，隨著生育政策的逐步放寬，它最終會退出歷史舞臺，但目前若要取消，為時尚早。“我國人口眾多的國情未改變，且計劃外生育仍占一定比例。因此，對違反現行政策生育者仍需依法征收社會撫養費。”

社會撫養費的征收對象、程序、標準和經費的使用等，也需要有法律依據并令人信服。

與社會撫養費的“罰”相對應的，是對遵守計劃生育政策家庭的獎勵撫助制度。對自愿生育一個孩子的夫妻，不再享受獨生子女父母獎勵費等相關獎勵優待政策。之前已經領取的，繼續按規定的條件、標準、年限，享受各項計劃生育獎勵優待政策。已經領取獎勵但現在要求再生育的，不再享受獨生子女父母獎勵優惠待遇，此前享受的獎勵不用退還。

雖然目前已經確認實施全面二孩政策，但過去幾十年間所積累的計劃生育政策影響下的人群和家庭，有些人已經永遠失去生育第二個孩子的機會，并遭遇了或面臨“失獨”的風險。

我國應結合生育政策調整，改革相應的獎勵扶助制度，對“失獨”家庭盡快建立全覆蓋、高標準、多層次的社會保障體制，構建國家層面的計劃生育家庭社會保障安全網。

國家：單獨二孩政策效應低于預期

**在向五中全會作關于“十三五”規劃建議說明時指出，全面實施一對夫婦可生育兩個孩子政策基于兩個考慮。一方面，實施單獨二孩政策以來，全國符合政策條件的夫婦有1100多萬對，截至今年8月底，提出生育二孩申請的只有169萬對，占比為15.4%。另一方面，我國人口老齡化態勢明顯，60歲以上人口占總人口的比重已經超過15%，老年人口比重高于世界平均水平，14歲以下人口比重低于世界平均水平，勞動年齡人口開始絕對減少，這種趨勢還在繼續。實施全面二孩政策是站在中華民族長遠發展的戰略高度促進人口均衡發展的重大舉措。

11月4日，國家衛計委計劃生育基層指導司司長楊文莊接受媒體采訪時表示，現階段全國符合全面二孩政策條件的夫婦大約有9000多萬對，其中60%育齡婦女超過35歲，40歲上下的各占一半，城鄉比重差不多。楊文莊預測，未來幾年的出生人口會有一定程度的增長。最高年份預計會超過2000萬人。

但是，認為“全面二孩政策效應影響有限”的觀點也不少，其主要依據是單獨二孩政策不如預期。

“單獨二孩”政策出臺時，國家衛計委人士稱，大概每年新增出生人口200萬人左右。2015年初，衛計委公布了截至底的“單獨二孩”申請數為106.9萬;2015年上半年數據，全國單獨夫婦的再生育申請數為46.34萬。這些數據都距200萬有相當差距。

對此，國家衛計生委官員在接受采訪時強調，“單獨二孩政策和當時的預期非常符合。”但不可否認的是，人們的生育意愿在不斷的變化。據了解，2013年，調查發現符合單獨二孩政策的家庭有60%希望生育，2015年的調查顯示，只有39.6%的家庭希望生育二孩。

21世紀經濟報道記者采訪湖北3個地市獲取的反饋，均是單獨二孩政策效果低于預期。

湖北一位地市計生系統官員告訴21世紀經濟報道記者，下一步他們會做目標人群摸底調查，做完調查才能對二孩政策效應有所預判。目前該市20-29歲的育齡婦女人數，呈逐年下降趨勢;放開單獨二孩后，當地出生人口有小幅度上升，但未如預期。

上述計生系統官員表示，作為一個人口凈流出的中部地級市，人口出生率逐年下降，對城市發展來說不是利好。放開全面二孩應該能帶動當地人口出生率有一定幅度回升，畢竟相對一線城市來說，三四線城市生活壓力小一些。

事實上，在全面二孩政策公布前的10月24日，國家衛計委在湖北開了一場低生育地區生育政策響應專題研討會。參會者包括國家衛計委官員楊文莊、湖北省衛計委主任楊云彥以及國內學者。他們討論的報告，也就是上文提及的中南財經政法大學副教授石智雷完成的國家課題——低生育地區的政策響應與家庭發展能力問題的調研結果等。

報告以宜昌市為例，從處于15-60歲年齡段的女性中隨機篩選出40萬個樣本，調查的核心正是一孩家庭生育二孩的意愿，全部樣本的二孩生育意愿比重為35.8%，總體二孩的生育意愿相對較低。

北京大學人口研究所教授喬曉春表示，當前關注的重點一是現有政策調整會使生育率有多大的反彈;二是在生育反彈不足的情況下采取什么措施鼓勵性生育。政府現階段主要關注的是第一個事情。

喬曉春預計，全面二孩放開后，短期內出生人口會有所增長，但最多每年新增300萬-400萬，最高估計在600萬-700萬，加上目前1600萬左右的年出生人口，年出生人口峰值預期在2200萬左右。