中央設鄉鎮公務員工作年限 晉升需基層經歷

在同事們看來，王希簡直就是個“幸運兒”：由于省直機關選調考試，僅在鄉鎮工作了兩年半的王希便告別了福建省漳州某鎮的黨政辦公室，一躍進入省直單位。

而當年與他一同進入鄉鎮公務員隊伍的同事，目前仍在四處“謀出路”。

“以前鄉鎮待遇比較差，好幾位一同入職的同事，工作一段時間就辭職了”，王希告訴南都記者，此外，也有一部分同事則打起“擦邊球”：編制暫時留在鄉鎮，通過借調去市縣機關上班，一段時間后，再通過各種辦法留在借調單位。

在以往，不少鄉鎮公務員一度將“借調”作為晉升的“跳板”。為了糾正這一普遍存在的誤區，讓年輕公務員安心留在基層歷練。今年9月，*辦公廳公布《關于加強鄉鎮干部隊伍建設的若干意見》，首次明確新錄用鄉鎮公務員在鄉鎮機關最低服務年限為5年，上級機關一般不得借調鄉鎮干部，撤除鄉鎮公務員晉升的一個“跳板”。

與此同時，《意見》也在拓寬鄉鎮公務員晉升空間方面做了很多規定，比如規定加大選拔使用鄉鎮干部力度，注重從具有鄉鎮工作經歷的人員中選拔鄉鎮領導干部;縣級機關提拔副科級以上領導干部，應優先考慮具有鄉鎮工作經歷的干部;選拔縣級黨政領導班子成員，應優先考慮具有鄉鎮黨政正職經歷的干部。

在提高待遇方面也規定統籌研究完善工資待遇政策向鄉鎮傾斜的具體辦法，重點向長期在鄉鎮工作的干部傾斜;鄉鎮機關設置主任科員、副主任科員;落實帶薪年休假制度;對生活有困難的家庭給予適當補助等。

“跳板”：借調走的公務員大多“有去無回”

近年來，無論是公務員考試還是事業單位招考，90%以上的崗位都設在鄉鎮一級。相比縣級以上機關的公務員的競爭力，報考鄉鎮公務員“成功率”就大很多。不少年輕人也正是寄希望于“借調”等內部流動渠道，選擇鄉鎮公務員作為“第一站”。

王希的兩位同事便是通過“借調”成功跳出鄉鎮。

“縣委辦、政府辦、組織部、紀委等工作繁重的部門，本身編制控得較嚴，有用人需求時就從鄉鎮借調。”王希告訴南都，多數鄉鎮公務員也頗樂于被借調：一段時間的借調經歷再加上各方面關系疏通，往往便能促成正式調任。

安徽某遠郊鄉鎮的領導班子成員朱軍向南都證實：他在鄉鎮工作8年期間，便親歷8位年輕的鄉鎮公務員被借調走，且絕大多數時“有去無回”。

“借調并不需要什么手續，上級單位只要跟鄉鎮領導打個招呼，就能借調走一個人。我們鄉比較偏遠，新招進一個公務員不容易，8年里鄉里25個行政編制從未滿員過。”朱軍說。

目前，借調方式主要有兩種，一種是縣直機關組織階段性、突擊性的工作，比如城區改造、拆遷等，需借調鄉鎮人員參與具體工作，期限約半年到1年。另一種則是上級單位受編制所限，人手緊張，在事務比較繁雜的情況下，較長期地從鄉鎮借調人員，時間不定。

盡管近年來各地公務員招錄逐步規范，縣直機關新進公務員也需通過公開的考試程序，“借調”作為人情進干部的后門已被逐步收緊，但借調依舊被鄉鎮公務員作為“出走”的快捷通道。“即便是公開地比試、面試，被借調人員同其他應考者相比，對招考單位的業務、領導更為熟悉，考試各環節中也都會占不少優勢。”曾在安徽某市多個鄉鎮任鄉鎮長陸偉坦言。

借調給鄉鎮也帶來困擾。多位鄉鎮領導接受采訪時坦言，他們并不愿意上級單位借調，“把年輕人借調出去，鄉鎮發著工資，卻沒人干活，鄉鎮是不愿意的。但那也沒用，上級單位和鄉鎮主要領導打了招呼，上下級關系，也就無法抵抗。”河南一位鄉長說。

“年齡天花板”：45歲是鄉鎮干部邁不過去的“坎”

王希們的“出走”原因很簡單：晉升空間有限。原以為考進鄉鎮公務員，就是邁進了“大門”，但他到崗后才發現，鄉鎮公務員的晉升之路也頗為艱難：不僅晉升渠道狹窄，還得趕在年齡到限之前，否則很有可能十幾年下來還只是個普通科員。

觀察身邊同事的“出走”路徑，朱軍向南都總結，目前鄉鎮公務員的晉升渠道主要有三種方式：職位層級遞升，即從普通科員逐級晉升成為副科級的副鄉/鎮長、正科級的鄉鎮長或黨委書記，從而進一步升遷。此外，還可以通過借調、調動等方式進入上級單位;或通過參加縣、市級的選調考試或重新參加公務員考試以實現轉崗和晉升。

“如果按照第一種方式一步一個腳印求晉升，所耗時間太長、鄉鎮領導崗位也有限;所以最近幾年不少年輕的鄉鎮干部都把心思用在了后兩條路上。”朱軍坦言。

陸偉補充說，在中國黨政機構級別中，鄉鎮黨委書記、鄉鎮長屬正科級別，其他非領導職務的公務員則由副科級待遇的科員、科員和辦事員組成。假設一名大學生23歲畢業進入鄉鎮成為一名普通辦事員，試用期1年后，24歲轉正成為鄉鎮公務員中的正式辦事員。此后，表現優秀能力突出的，在鄉鎮每一級晉升提拔大約需要3年。27歲左右，可進入鄉鎮中層管理干部序列，如辦公室副主任(科員);其后，30歲升為辦公室主任;33歲進入鄉鎮領導班子，任副鄉鎮長或者鄉鎮黨委副書記(副科級);36歲左右，成為正科級的鄉鎮長或書記。

在此過程中稍有耽擱，晉升便有可能遭遇“年齡天花板”。安徽和四川多位受訪鄉鎮負責人向南都記者指出，鄉鎮干部提拔中一條不成文的規矩是，45歲是鄉鎮干部邁不過去的“坎”。

“鄉鎮領導崗位是一個蘿卜一個坑，最近幾年招錄的公務員絕大部分都安置在鄉鎮基層，這么多年輕人，如果對鄉鎮領導班子沒有年齡限制，位置不騰出來，年輕人就‘看不到希望’。”曾在四川任副鎮長的趙先生說，在鄉鎮一般是45歲“到點”，過了45歲還沒有從副科級晉升為正科級;或者正科級的鄉鎮長、書記在45歲未被提往縣級更高職位，那也就意味著已觸及年齡天花板，只能等到50多歲后退“二線”。

國家行政學院教授許耀桐曾專題研究“年齡天花板”現象，他發現，任職年齡“層層遞減”在全國范圍內從中央到地方，自上而下不同程度存在。

“一般縣級正處干部50歲以上未獲提拔，熬到55歲退居二線;到鄉鎮，便遞減至45歲前未獲提拔，50多歲便退二線。”許耀桐認為，簡單以年齡為標準一刀切，雖然給年輕公務員騰出了升職空間，但也的確造成了人才資源的浪費，“45—55歲正是年富力強的時候”。

因此，從龐大的基層公務員隊伍中脫穎而出成為鄉鎮領導的不過鳳毛麟角。“很多人在鄉鎮直到退休也擠不上領導崗位，就連個副科也不算”，一位組織系統人士告訴記者，而如果同樣考公務員進入市級機關，副科、正科基本是到年限就能調，沒有職務也能升級別。

“如果縣里再空降一位鄉鎮長、書記，基層科員晉升更是‘長路漫漫’。”朱軍向南都記者坦言，目前他雖已進入鄉鎮領導班子序列，但隨著年齡天花板的臨近，他只得無奈調侃：“現在就個人而言是不敢跑、沒錢送，原地真不動，希望永遠在田野上。”

緊箍咒：“借調”被收緊，服務年限設“門檻”

對于鄉鎮公務員急于“出走”的心理，組織部門已有所洞悉。

南都記者注意到，近年來，不少地方已對鄉鎮公務員服務期設限。比如山東，今年省公務員招錄中要求新錄用鄉鎮機關公務員要簽服務協議，在鄉鎮機關的最低服務年限為5年。而在去年，浙江寧波也出臺相關文件，要求鄉鎮(街道)黨政正職一般應任滿一屆，任期不到3年調整的，需報經市委組織部同意。

在《關于加強鄉鎮干部隊伍建設的若干意見》中，為鄉鎮公務員的服役期戴上“緊箍咒”。不僅首次明確“上級機關一般不得借調鄉鎮干部，因工作特殊需要短期借調的，應征得借調單位同級單位組織部門同意并明確借調時間”，并在此基礎上，還明文規定鄉鎮干部最低服務期限—新錄用鄉鎮公務員在鄉鎮機關最低服務年限為5年。

國家行政學院教授竹立家等受訪專家認為，引導年輕人扎根鄉鎮基層，一方面可穩定鄉鎮干部隊伍，幫助鄉鎮“留住人”;同時也與中央注重基層經歷、樹立實干導向的選人用人觀相符，“近幾年中央、省市遴選公務員中，也都增加了對基層工作經驗的要求。”

相比之下，鄉鎮干部則沒有這么樂觀。“設置了年限門檻，很擔心年輕人不愿意報考鄉鎮公務員”，河南一縣長坦言。

這是否會影響鄉鎮公務員的發展空間?

“如果換成我，我是不會再去鄉鎮的，待得真的非常難受”，王希就坦言，如果沒有“借調”等方式晉升，鄉鎮公務員對很多大學畢業生而言都喪失了吸引力。

一位曾因借調而最終被留在市委組織部的河南公務員大林坦言，即使最終沒有編制調動，借調期間也可以接觸到更高層的領導，可以發揮更大能力，而如果沒有借調，大學畢業生在鄉鎮幾乎沒有用武之地。

“年輕人到鄉鎮來，很難派上用場”，浙江紹興一位副鎮長講了一個實例，該鎮前幾年曾來過一名大學生，雖然是英語八級，但從未派上用場。一次參與村選舉，難以解答村民疑問，又沒有權限自己做決定，便被村民關進了村里的祠堂，一度連廁所也不讓上。回到辦公室，大學生便辭職走人。

鄉鎮工作崗位“門檻”降低，吸引力是否降低

鄉鎮公務員的吸引力是否會因為服務期限等種種限制而降低?。

在為鄉鎮公務員的服務期限套上“緊箍咒”的同時，中央也對鄉鎮干部開出了很多優惠條件，拓寬了其來源渠道。《意見》明確，改進鄉鎮公務員考錄工作，一般應納入省市縣鄉“四級聯考”，也可以面向社會單獨組織，對招人難、留人難的艱苦邊遠鄉鎮，可適當降低進入門檻。擴大鄉鎮領導干部選拔視野，注重從企事業單位*員中擇優調任鄉鎮領導干部。

為了保證鄉鎮干部數量，《意見》明確，堅持按編制員額及時補充人員，縣級機關不得變相占用鄉鎮編制，可在全縣鄉鎮范圍內對鄉鎮編制實行動態管理、調劑使用。

幸運的是，與中辦文件同期出臺，中組部、人社部、國家公務員局也聯合印發了《關于做好艱苦邊遠地區基層公務員考試錄用工作的意見》，對部分崗位提出適當降低招考職位學歷、放寬招考專業限制、工作年限等范圍，擴大報考人員范圍。

“實際上就是用更優惠的政策去吸引人報考鄉鎮”，一位組織系統官員表示。

事實上，借調并非被“堵死”，而是“收緊”，因為《意見》明確，因工作特殊需要短期借調的，只要取得借調單位同級單位組織部門同意，仍然可以借調。只是，借調不能有去無回，因為在借調前，就需要明確借調時間。

“高配”提高基層待遇，鄉鎮經歷成為晉升資本

收緊了“借調”，困擾王希等人的晉升問題又該如何解決?南都記者了解到，目前，不少地方已先行對鄉鎮公務員級別“高配”至主任、副主任科員，破解鄉鎮公務員晉升瓶頸。如浙江、寧夏等部分地區，工齡到期就自動升任為副主任、主任科員，與書記、鎮長級別相同。“主要是提高經濟待遇，浙江甘霖一位官員解釋，工資待遇方面，科員和副主任科員一個月相差四五百元左右。

接下來這一做法將在全國推廣。《關于加強鄉鎮干部隊伍建設的若干意見》提出，要適當提高鄉鎮干部待遇，并在鄉鎮機關設置主任科員、副主任科員。

“在鄉鎮設主任科員、副主任科員，對基層公務員也是一種精神鼓勵”，河南一縣長解釋，目前來看，在各地執行中，主任、副主任科員雖是虛職，但在鄉鎮領導職位有限的情況下，將能提供更多的非領導崗位，為更多基層公務員的晉升提供可能。

許耀桐建議，在主任科員、副主任科員的設置和使用上，按資排輩照顧老同志待遇的同時，也要拿出個別名額獎勵踏實肯干的年輕人。

此外，《意見》還再度重申：要形成老中青結合的鄉鎮領導班子結構，嚴禁任職年齡層層遞減。“不搞任職年齡層層遞減的一個關鍵是，對于有能力、有干勁的鄉鎮干部，即便年齡過點，征求其個人意見，該繼續任用的就繼續任用，該提拔的還是要提拔。”許耀桐分析說。

“在鄉鎮，很少有人能當上鄉長、鄉黨委書記，縣市的干部就更是想都不敢想”，王希坦言，這是他當初毅然離開鄉鎮的主要原因。

為了破解這一晉升難問題，《意見》也拓寬了鄉鎮干部的前景：明確將加大選拔使用鄉鎮干部力度，注重從具有鄉鎮工作經歷的人員中選拔鄉鎮領導干部。縣級機關提拔副科級以上領導干部，應優先考慮具有鄉鎮工作經歷的干部。選拔縣級黨政領導班子成員，應優先考慮具有鄉鎮黨政正職經歷的干部。

(應受訪者要求，王希、朱軍、陸偉為化名。)