60年來中國公務員怎樣發工資

60年來歷經數次改革的中國的公務員工資制度，正在陷入一個各方不滿的怪圈之中。

新中國成立以來，公務員工資管理的權限經歷了高度集權到有限分權，再到分權的過程，2006年工資改革再度將工資管理權限集中在中央政府。

公務員工資改革陷入央地關系的怪圈：一放就亂、一亂就收、一收就死。

該不該給公務員漲工資?這個話題始終處在公共輿論熱點，又始終說不清楚。在停滯八年之后，最新一輪的公務員薪酬改革也已經箭在弦上，但新的爭議也再次出現。

另一邊，國家公務員考試中，仍有138萬人爭奪12901個職位(競爭比例約為107∶1)，其中最熱門職位競爭比例高達9411∶1。也就是說，即便最近的“八項規定”等擠出了一部分公務員的額外收入，可它依然還是個誘人的金飯碗。

中國的公務員工資制度正在陷入一個各方不滿的怪圈：合理的公務員漲薪也可能引起民眾的“拍磚”，人事部門長期壓制工資增長又會引發公務員的不滿，還會導致地方政府變相給員工漲工資。

筆者過去六年的跟蹤研究發現，公務員工資管理一大癥結在于中央地方關系。新中國成立以來，公務員工資管理的權限經歷了高度集權到有限分權，再到分權的過程，而2006年工資改革再度將工資管理權限集中在中央政府。

集權的1956年工資制度

1956年工資制度是最集權的。全國干部適用同一張工資表，分為三十個工資等級，同一級別的干部收入在各個地區是不同的，全國一共分為十一個工資區。當時的干部平均工資高于全社會平均工資。

第一個工資制度的出臺是在1956年。

之前，為了鞏固政權，中央政府集中精力處理解放戰爭后的一些相關事宜，經濟建設的權限就交給地方政府。問題隨之而來，人才流失問題在當時非常突出。許多又紅又專的干部選擇留在地方政府工作，有些為了照顧家庭從中央政府轉到地方政府，有些因為地方政府可以讓干部們創新地開展工作。不過，新中國成立后幾年，中央政府開始有意識地逐步收權，提高中央權威，1956年的工資制度是在這種背景下產生的。

此時的工資制度是最集權的。當時全國的干部適用同一張工資表。這張工資表中，政府的雇員被分為三十個工資等級，工資一至三級是給最高級的領導干部(比如主席、總理、副總理等)。同一工資級別的干部的收入在各個地區是不同的，全國一共分為十一個工資區。新疆等地的干部收入就比其他地方高。

一張工資表，對人事干部來說是再省事不過了。不過，負面效應也層出不窮，人事管理官員無法應付不同的情況。地方上想出不少方法補償，比如提供房屋、托兒所、理發室和食堂等。諸如此類的方法變相地侵蝕了正式工資制度的效力。看起來中央政府對工資管理事項有絕對的權威，事實上地方的執行卻脫離正常的軌道。

值得注意的是，工資管理與財政管理的關系極為緊密。如果地方政府對財政支出擁有極大的支配權，可能會將一部分公共資源用于改善職工的福利。1956年之后30年的工資制度雖然是集中管理機制，但伴隨著財政管理權限多次的變遷——分權和集權交替進行，工資制度的實際執行也出現多次的波動。

總的來說，當時的干部平均工資高于全社會平均工資，而干部實際收入與自己的努力和承擔的責任關系不大，與所在機構、所在地區的財政汲取能力卻有很大的關系。盡管在一張工資表下，這一時期的地方干部工資分配已經出現差異，當然，嚴重程度上還是遠遠趕不上后來。

有限分權的1985年工資制

雖然有限分權，當時社會上的平均主義還是占上風，因此地方政府在工資管理方面的創新也極其少，“下海”和人才流失問題逐步凸顯。

1980年代的旋律主要是放權。

就工資的分權管理而言，這個階段國家*提出的政府機構改革起到了重要鋪墊作用。當時一些*認為，中國政府要減員三分之一，地方政府要減員更多，認為在減員基礎上建立一個有效的干部工資制度對吸納人才極為重要。這些說法現在是常識，當時剛經歷“文革”，還是很受抵制。因此，一些開明*對干部體制改革及工資改革的支持的重要性不能低估。

改革開放初期，中央政府還批準了數次干部提薪。盡管這些計劃有很多阻力、政府的財政赤字也因此擴大，工資改革的思路卻已奠定下來。

1985年的工資制度與1956年的截然不同，采納的是結構工資制(沿用至今)。也就是，我們無法簡單根據一個干部的工資級別來判斷其工資收入水平。工資分為多個單元，每個單元承擔不同的功能。比如1985年的工資分為基礎工資、職務工資、工齡津貼、獎勵工資。基礎工資是希望能大體維持工作人員的基本生活費用，而工齡津貼則是反映一個干部參加工作的年限。

1985年也明確了工資分級管理權限。當時的工資改革文件稱，“中央、省、自治區、直轄市國家機關行政人員和專業技術人員的職務工資標準，由國家統一規定。省轄市、行署、縣、鄉國家機關行政人員和專業技術人員的職務工資標準，由省、自治區、直轄市在不超過本方案附發的省轄市、行署、縣、鄉國家機關行政人員職務工資標準和國家安排的工資增長指標范圍內制定”。

之所以稱之有限分權就在于中央政府對于工資、獎金、津貼等有原則性的規定。而工資管理(包括確定職務工資)，各部門和地方政府有一定的自主權。

盡管是有限分權，但當時社會上平均主義還是占上風。因此，地方政府在工資管理方面的創新也極其少，“下海”和人才流失問題逐步凸顯。

逐步發育壯大的私營部門實施靈活的工資政策，工資水平與市場基本相匹配。當時民間有說法是“造導彈不如賣茶葉蛋”。這種所謂的“腦體倒掛”與公共部門工資制度僵化有關。1980年代中，鄧小平在深圳河畔的一個小漁村問當地一戶農民收入，女兒鄧榕怕他聽不見，就大聲講：“老爺子，比你工資還高呢。”

7月30日，河南省濮陽市開州北路與綠城路交叉口附近的綠城小區，市民們習慣稱之為“公務員小區”。

1993年工資制：繼續分權，地區津貼出世

地區附加津貼成為地方工資分權管理的重要政策工具，也讓公務員工資管理陷入各種批評。比如“自肥”，一些重要部門有各種額外收入，成為公務員津貼的來源。

八年之后，進一步分權的1993年工資制度在國家推行《國家公務員暫行條例》的背景下出臺了。“腦體倒掛”現象因為新增的“地區津貼制度”一定程度上得到了緩解，但也誘發了更大的負面效應，為之后長達十余年工資管理混亂埋下伏筆。

1991年，時任人事部部長趙東宛和中國社會科學院副院長劉國光聯合主持“工資改革理論研究研討組”，這個課題組的調研意見影響了1993年工資改革。小組的研究報告提出，適當的工資分權管理將會提高公務員隊伍的工作效率，有利于人才的吸納以及公務員隊伍的精簡。

課題組還提出一個工資指數，這個指數與當地的通貨膨脹率、財政收入的增長率以及國有企業的增長率相掛鉤，讓地方政府在調整當地公務員薪酬時有所依據。這個思路與當前許多發達經濟體所做的薪酬調查是相當接近的。遺憾的是，這個工資指數沒有被采納。

1993年工資改革的序言提到“防止高定級別、高套職務工資等現象發生”。這是此前工資制度集權或有限分權的遺留問題——由中央政府制定的工資標準與當地的生活水平若有極大的脫節，地方政府就想方設法通過高定級別、高套職務工資來滿足當地公務員一些合理(也包括不合理)的要求。

地方的訴求在1993年工資改革中得到了回應，出臺了地區津貼制度。

地區津貼又分為艱苦邊遠地區津貼和地區附加津貼。艱苦邊遠地區津貼主要適用于一些特殊地區，實施過程中爭議不大。而地區附加津貼是根據當地經濟發展水平和生活費用支出等因素來定，同時還要考慮公務員工資水平與企業職工工資水平的差距，一開始就被賦予極重的任務。要試圖彌補中央所定工資與地方實際生活水平的差距，還要彌補當地公務員工資水平與其他企業工資水平的差距。

功能繁重的地區附加津貼成為地方工資分權管理的重要政策工具，也讓公務員工資管理陷入各種批評。1993年工資改革的文件明確寫明，地區附加津貼的細則在1994年適當時候出臺。迄今為止，這個諾言沒有實現。當時的人事部部長宋德福曾經在多個場合解釋細則未出臺的原因，歸結起來主要是經驗和人力不足。

工資分權管理后，地方政府及用人單位可以靈活運用地區附加津貼來調整本地區和本單位的工資，也可以在人事管理方面有所創新，比如深圳政府就曾在人事管理方面有一定的創新，不過，工資“雙重不平衡”的問題依然難以解決，高級人才的薪水遠低于企業同類員工的水平，低技能公務員收入卻高于企業同類員工。

與此同時，地區附加津貼展現了巨大的負面效應，成為“自肥”工具。一些重要部門有各種額外收入，其中一部分就成為津貼的來源。地區津貼與當地生活成本、工資差距關系不大，完全取決于政府部門的汲取能力。