360度無死角解讀四中全會

10月23日晚8點，四中全會公報出爐后，我們第一時間邀請國家行政學院時紅秀教授做客“清友會客廳”電話會，與“清友會”微信群內的近1000名機構投資者及政府、企業界朋友一起深入交流四中全會看點。本文為會議部分內容速記。

一、總體判斷：

1、公報雖然很短，但把依法治國系統化了，亮點不少，可以預見《決定》會有更實在的措施，比如領導干部干預司法的責任追究制度。

2、與其看文本，不如看行動。憲法文本早已寫的很好，行政法庭等機構也很早就有，關鍵是已經建立的機構和制度能否真實發揮作用。

3、對資本市場來說，依法治國并不是個“虛”的話題。規則搞不對，市場就沒法發揮決定性作用。中國開設企業的便利度僅排158名。只有改善法治環境，把規則搞對，投資者心里才有底。

二、主要亮點：

1、最大的亮點是依憲治國，而且明確提出健全憲法實施和監督制度，完善全國人大及常委會的憲法監督制度，較以往有很大突破，但具體由人大的哪個機構來監督還需進一步落實。

2、立法方面明確提出完善立法項目征集和論證制度，立什么法，怎么參與，要健全相關的制度，不能隨意的制定法規和規章，改變人民“形式上有權，實際上無權”。

3、明確提出重大決策追責(責任追究制度)，并且把依法治國、依法辦事作為考核領導干部的重要內容，這都是很實在的內容。

4、司法改革的推進符合社會期待。比如最高人民法院設立巡回法庭，探索設立跨行政區劃的人民法院和檢察院，不僅是省級以下的垂直管理，還是全國范圍內的。以后不一定按行政轄區設立法院，最終都是為了去行政化。此外還包括人員的去行政化，強調法治專門隊伍的專業化和職業化，不再強調行政職別和行政認定。

三、Q&A

1、全國人大將如何問責憲法實施?

目前還不清楚，決定中可能會有提及，一種方式是全國人大成立一個新的委員會，另一種方式是賦予原來的法律委員會新的職能。

2、此次會議的意義能不能和1978年相媲美?是不是從此轉向現代國家治理的里程碑?

十八屆三中全會是一個里程碑，四中全會是一次具體的部署。當然，最終落實的情況才是關鍵。如前所述，與其看文本，不如看行動。憲法文本已經寫的很好，關鍵是能否有組織和制度去保障憲法的實施。行政法庭等機構也很早就有，關鍵是已經建立的機構能否真實發揮作用。

3、怎么解決“形式上有權，實質上無權”，怎么借鑒國際經驗?

中國國情和美國不一樣。說了，改革都是從鞋子不合腳的地方改起，也就是說得從中國的實際問題出發。其他國家的成功經驗可以借鑒，但不是照搬。一切措施的核心就是依憲執政，往常一些隨意出臺的規定規章，并沒有經過嚴格的立法和監督程序，以后要逐步改變。

4、如何觀察改革的推進?有什么指標?

關注關鍵事件，比如小崗村，不是在文本中體現的。比如未來某個領導干部因為干預司法被處理。

5、時老師，四中全會總體符合您預期嗎?

比較符合我的預期。實際上，我們以前的一些討論在公報里基本都體現了，但以前討論的幾個問題有兩個沒有提到，一個是依法治軍、一個是完善人大代表的履職方式。

6、是不是還是強調黨領導下的依法治國?

很有意思，這個公報里還真沒看到這個字眼“在黨領導下的依法治國”，而是講的是依憲執政、依憲治國，所以在這個提法的背后肯定會有些新的做法。法治的英文單詞是“rule of law”，是用法律來治理一個國家，而不是某個行政官員或某個人的意志治理國家。這里邊我們共產黨要領導、要執政，想做的事也應該經過法律來做。

附：民生宏觀此前的前瞻報告《四中全會的五大看點》

1、會議程序不變，時間略有推后。

回顧改革開放以來的歷屆四中全會，絕大多數的時間都是在9月中下旬召開，這次四中全會在10月份召開。當然這無傷大雅，不必過度解讀。按照以往慣例，由代表中央政治局向全會做報告，總結一年來全面工作，梳理下一年工作思路。經濟、反腐、改革、軍事、外交、黨建都會被提及。市場關心的一些問題，料在此間可以找到答案。

2、主題依法治國，改革重在落實。

1997年的中共十五大，中央首次提出“依法治國是黨*民治理國家的基本方略”，1999年的九屆人大二次會議，將“依法治國，建設”寫入憲法，如今過去已10余載，政法體系仍然存在眾多詬病。新一屆中央上任伊始，首先廢止了勞動教養制度，可謂是打響重啟“依法治國”第一槍。7月29日，中央在宣布對前政法委書記周永康嚴重違紀問題立案調查的同時，決定10月召開十八屆四中全會，研究部署全面推進“依法治國”，顯示出中央對政法工作的關注、對“依法治國”的緊迫。四中全會有望繪制“法治中國”路線圖，將依法治國具體化、路徑化，使之真正看得見、摸得著、用得上。

關于四中全會的主題，9月在慶祝全國人大成立60周年和全國政協成立65周年的兩篇講話實際上已經做出了框架性的論斷。本次會議料不會再專門討論改革，但所做報告中應會強調按照三中全會部署落實改革。改革開放以來，每一屆中央委員會通常召開七次全體會議，這基本形成了慣例，即“一中全會”到“七中全會”。一、二中全會聚焦“人事”安排，“一中全會”討論選舉黨的領導，“二中全會”討論推薦國家機構的領導，“三中全會”一般以經濟改革為主題，提出重大改革命題和改革舉措，“四中全會”研究黨建工作等。去年的三中全會提出全面深化改革的決定，不僅是經濟改革決定，還包含政治、文化、軍事、外交等各方面的改革意見，本屆四中全會“依法治國”就是對三中全會關于政治領域改革的進一步深化，緊扣三中全會部署，是全面深化改革的重要一步。

3、政改料有推動，民主或許可期。

三中全會《決議》中指出“依法治國”是政治體制改革的重要一環，即要“緊緊圍繞堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一深化政治體制改革”。中央把“依法治國”作為國家政治體制改革的重要組成部分，在全面深化改革的過程中，將繼續啟動政治體制改革的進程，因為這躲不開、也繞不過，這“事關我們黨執政興國、事關人民幸福安康、事關黨和國家長治久安”。9月5日，*在慶祝全國人大成立60周年的講話中提到，在全面深化改革的過程中要積極穩妥推進政治體制改革，本屆四中全會的“依法治國”，有望成為當前深化政治體制改革的突破口。

據統計，*在慶祝全國人大成立60周年和全國政協成立65周年的兩篇講話中共提到“民主”122次，其中人大會43次，政協會79次。*使用“八個能否”來評價政治制度是否民主、區別了中國人民當家作主的制度和國外的政治文明，既展現了制度的自信，也表達了發展中國式民主的決心。中國式民主的一大特色就是共產黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統一，這里既存在統一，也存在權力分立和相互制約，如何在“依法治國”中真正體現出“中國式民主”將是四中全會研究的重要內容。

4、司法改革切入，紀檢監察重構。

*多次強調改革必須具有法治思維，必須在法治的框架內進行。司法改革既是依法改革的切入點，更是依法治國的保障，中央全面深化改革領導小組會議已召開四次，其中兩次涉及司法改革，第三次會議更是通過了司法體制改革的框架意見，使司法體制改革成為了三中全會15個改革領域中率先“破題”的改革內容之一。但是，中國地區間的發展差異很大，具體情況各不相同，司法改革所面臨的困難重重。如何處理好公檢法之間的配合，使之既能相互配合又能相互監督;如何處理好打擊犯罪和保護權利之間的關系，使“重慶現象”不再發生;如何處理維穩和法治的之間的“矛盾”，使維穩能夠真正建立在法治之上，這些涉及政治體制建設的內容都急需中央的頂層設計。四中全會以司法改革為切入點討論依法治國，將有助于黨內統一認識，正視改革的艱巨性和困難性，完善政治體制建設，擺脫法律困境，消除改革障礙。一些地區已經在開始試點職業法官體制，法院系統工作人員分類管理，省級垂直管理體制。

目前的反腐工作正在不斷的打破“慣例”和“禁區”，自十八大以來，已經查處50余名省部級以上官員，包括政治局前常委、軍委前副主席、政協副主席等，十八大前5年查處的省部級以上官員共32人，平均每兩個月查處一人，十八大后平均每個月查處兩人以上，力度之大，有目共睹。反腐工作已經成為本屆中央的一張靚麗“名片”，人們開始對反腐“重拾信心”。從長期看，反腐更需要一種長期、穩定的約束機制。初，剛剛上任的王岐山就指出，反腐要“堅持標本兼治，當前要以治標為主，為治本贏得時間”。本輪的反腐無論是形式上還是性質上，中央都盡力避免“運動式反腐”，傾向采用“法治反腐”，而“法治反腐”才是反腐治本的根本出路，不依法限權、依法問責、依法治貪，前期成果很難獲得制度保障，“運動式反腐”只能帶來舊病復發，甚至報復性反彈。紀檢監察系統在十八大后地位凸顯，權力擴大，類垂直管理體制正在形成。

5、追認人事調整，觀察重要崗位。

根據黨章規定，開除中央委員、中央候補委員的黨籍，必須由本人所在的委員會全體會議三分之二以上的多數決定。在特殊情況下，可以先由中央政治局作出處理決定，待中央委員會全體會議時予以追認。從前幾屆看，審議中紀委對落馬中央委員及中央候補委員的審查報告也是四中全會的固定議題。所以，6月30日被宣布“雙開”的中央委員蔣潔敏、李東生、中央候補委員王永春，4月29日被宣布“雙開”的中央候補委員李春城，將在四中全會予以追認、確認。正式開除違法違紀中央委員后，中央一般會從候補委員中遞補新的委員，以保證中央委員的名額數量。按照十八屆中央候補委員的排名，國家統計局局長馬建堂、國家宗教局局長王作安有望按次序成為中央委員。此外，一些重要部門的人事調整或許能從此次中央委員和中央候補委員的調整中看出端倪。

作者： 民生證券研究院執行院長、首席宏觀研究員管清友