管辦分離：事業單位改革的成都實踐

理順政事關系是事業單位改革的核心環節。成都在探索適應社會轉型和體制轉軌期滿足社會公共服務發展需要的政事關系模式方面取得了明顯成效。如今成都市的事業單位改革引起了社會廣泛關注，尤其是醫藥衛生管理體制中的“管辦分離”運行模式為破解事業單位改革這把鎖找到了一把鑰匙。成都的實踐也證明“管辦分離”促進了政府職能轉變和增強了公共服務能力。

事業單位是向社會提供公共產品和公共服務的主要載體，是的重要力量。理順政事關系是事業單位改革的核心環節，是政府管理體制改革的重要內容。自上世紀80年代啟動事業單位改革以來，全國各地開始了“摸著石頭過河”的探索式改革之旅。從教育、文化、衛生等單一領域的改革，到事業單位職能、人事制度、收入分配制度、養老制度的改革，再到事業單位分類改革的地方試點，我國從未停止事業單位改革的步伐。[1]近年來，成都市的事業單位改革發展較快。成都在探索適應社會轉型和體制轉軌期滿足社會公共服務發展需要的政事關系模式方面如國有資產管理、人事管理、社會保障等方面的改革，取得了積極進展和成效。如今成都市的事業單位改革引起了社會廣泛關注，尤其是醫藥衛生管理體制中的“管辦分離”運行模式為破解事業單位改革這把鎖找到了一把鑰匙。

一、改革的時代背景

長期以來，我國社會事業發展不但由政府包辦，而且實行的是政府出資建設、政府統一管理的體制。各級政府的社會事業行政主管部門通常既是實施全行業監督管理的管理者，又是舉辦各類社會事業單位的出資人。這種政府行政主管部門既當“裁判員”又當“運動員”的“既管又辦、管辦不分”狀況，容易造成政府職能越位、缺位，不利于事業單位的運行和內部機制活力的煥發，不利于形成多層次、多元化、有序競爭的公益事業發展格局，無法有效滿足人們的公益服務需求。而公立醫院更是計劃經濟體制遺留的最頑固堡壘，隨著的不斷發展，政事、管辦合一的模式日益暴露出許多影響公立醫院進一步發展和人民群眾就醫的問題，比如醫院缺乏經營自主權、財政撥款不足、醫務人員積極性不高、醫療服務水平低下等等。為增強事業單位的公益屬性、運行效率和調動醫務人員的積極性，更好地滿足人民群眾日益增長的公益服務需求，國務院辦公廳于2005年3月發布《關于深化城市醫療服務體制改革的指導意見》提出在試點城市設立醫院管理中心，并配套推進醫療機構人事制度和收入分配方法的改革。2006年，《國民經濟和社會發展“十一五”規劃綱要》中首次明確提出“政事分開、管辦分開、醫藥分開、營利性與非營利性分開”的改革思路。2008年2月，黨的十七屆二中全會通過的《關于深化行政管理體制改革的意見》強調“按照政事分開、事企分開和管辦分離的原則”推進事業單位分類改革。4月出臺的*國務院《關于深化醫藥衛生體制改革的意見》中提出“改革公立醫院管理體制、運行機制和監管機制，積極探索政事分開、管辦分開的有效形式”。由于公立醫院改革沒有現成的經驗可以照搬，沒有成熟的模式可以模仿。全國各地區、各城市在經濟社會發展、居民對醫療服務的需求、管理能力等方面差異很大，因此，各地根據自身特點進行不同的探索。[2]為深化醫藥衛生體制改革，建立統一高效權責一致的政府辦醫體制，成都市針對管辦不分舊體制下公立醫院存在“三低兩不足”的弊端，于開始在醫療衛生領域探索管辦分離改革。

二、改革的主要措施

2015 年11 月，成都市根據《關于深化行政管理體制改革的意見》和《關于深化醫藥衛生體制改革的意見》精神，結合成都實際制定了《成都市深化醫療衛生體制改革總體方案》。方案明確“以基本醫療保障制度建設，推動需方主導的醫藥衛生體制改革，創新醫藥衛生體制機制，不斷擴大醫藥供給，優化資源配置，提高效率和質量，實現人人享有基本醫療衛生服務的目標”，“實行公立醫院管辦分離，健全法人治理機制，改革人事分配制度，探索將部分公立醫院改制重組為經營性醫療機構”的醫療衛生事業單位管辦分離改革思路。成都在學習借鑒無錫、北京等地公立醫院改革經驗的基礎上積極探索公立醫院管理職能與舉辦職能真正分開。其主要措施是：

構建載體。為實行真正意義上的管辦分離創造必備的前提和條件，成都市通過深入調研、廣泛論證，最終達成了推進公立醫院“管辦分開”的共識，并于1月成立專門的醫院管理局負責全市公立醫院的管理。成都的醫管局在機構設置上有別于事業單位性質的無錫模式和衛生行政部門二級機構的北京模式。成都市醫管局是一個獨立的政府機構，雖然和成都市國資委合署辦公，實行一套班子兩塊牌子，但成都市醫管局設有獨立黨組，既獨立于國資委，又平行于衛生局，即醫管局與衛生局、國資委是平行運行的兄弟單位。成都市醫管局只設辦公室、綜合管理處、改革發展處，配備行政編制12名。