公務員退出機制不暢 消除福利房等特權成改革關鍵

公務員法中，包括公務員錄用、考核、懲戒、福利保險等一系列新制度，被以法律形式得以確立，這部從2006年1月1日起施行的法律，是建國50多年來中國第一部干部人事管理的綜合性法律，里程碑意義不言而喻。

然而之后數年，公務員改革的步調開始放緩，“鐵飯碗”變成“金飯碗”，考公務員熱持續升溫，一個職位近萬人赴考。不可否認，相對于中小企業員工“蝸居”的生活現狀以及隨時面臨的失業風險，公務員福利待遇相對較好，對于多數人而言，依然有著無法抗拒的吸引力。

如何建立“能進能出、能上能下”的公務員制度，當公務員考試進入第三個十年，贊揚與改革的呼聲并存。

“連續兩年考核不稱職將被辭退”，2005年公務員法一經推出，一片嘩然。

中西公務員制度最大區別之一：黨管干部

國家公務員局數據顯示，到底，中國公務員總數已達到708.9萬人。人社部部長、國家公務員局局長尹蔚民日前表示，經過20年的實踐與發展，中國已經初步建立了*公務員考試錄用制度。

所謂“*”，官方的解釋是，“一是堅持黨管干部原則，二是堅持德才兼備、以德為先的用人標準，三是堅持考試與考察相結合的選拔方法，四是堅持與時俱進、改革創新，使考錄政策規定不斷適應形勢發展需要。”

簡而言之，中國的公務員制度是在1993年之前中國向蘇聯學習的干部制度基礎上，借鑒了西方的公務員制度，從而形成的“結合體”。

毛壽龍表示，西方的公務員制度是中立于政治的，主要是預防新政黨上臺后，政府隊伍不穩，腐敗滋生，所以設立了公務員制度。公務員制度包括獨立的錄用考試、晉升機制、監督監察、業績考核等等，而中國區別于西方公務員制度的最大不同之一，就是堅持黨管干部原則。

國家行政學院教授竹立家對《中國經濟周刊》介紹說，西方公務員制度大多實行“政務官”與“事務官”相分離的管理機制。所謂政務官，是指政治家，像美國總統、各州州長等都是政務官，其任職原則是通過選舉而產生，隨著選舉失敗而下臺，實行任期制。其主要職能是重大公共政策的制定，其罷免主要是通過“問責制”實現的，如果任期年限結束，則自謀出路。

所謂事務官，是指“文官”或“官僚”，強調其“職業”或專業特點，其任職原則是在符合任職資格的情況下，通過考試而進入公務員隊伍，實行“常任制”，終身雇傭。其主要職能是執行公共政策。當然，目前在大多數國家，公務員也參與或獨立制定公共政策，其辭職或被辭退依據公務員制度的相關規定。

相比西方公務員制度，中國并未設立“政務官”與“事務官”相分離的制度，而是按照《國家公務員暫行條例》的規定，將國家公務員級別分為十五級，從最低的辦事員到國務院總理。白智立表示，中國公務員可以從最基層的辦事員逐級晉升，直到進入國家核心領導層，使得中國公務員常有“官本位”的思想，同時淡化了選舉的作用。

在西方，公務員是一個獨立的利益集團，受雇于政府，是政府雇員。白智立表示，西方國家圍繞公務員的勞動權爭論很多，一些國家允許公務員擁有組成工會的權利，跟政府集體談判勞動條件的權利以及罷工的權利，相比而言，中國則明確規定，公務員不能罷工，對于公務員能否成立工會也未做出明確規定。

退出機制不暢催生眾多“幽靈公務員”

公務員能否被辭退?一旦通過考試錄取，是否就真的端上了“金飯碗”?對此，2005年出臺的公務員法給出了明確答案。

公務員法第八十三條規定，公務員有下列情形之一的，予以辭退，具體包括：連續兩年年度考核不稱職、不勝任現職工作又不接受其他安排等。

白智立表示，近年來確實聽到一些公務員被辭退的消息，但其中仍然存在某些問題，一些犯有較嚴重錯誤應當嚴厲懲處、給予撤職或開除處理的公務員，在一些“人情”、“關系”的考量中，為了讓這些人日后還能找到工作，有機會“改過自新”，事實上一部分是按照辭退處理的。公務員制度建立20年后，下一步應當在如何切實落實公務員制度上多下功夫。

林燕玲表示，公務員退出機制落實不暢，在很大程度上催生了中國數量眾多的“幽靈公務員”。在公務員編制總量控制的情況下，退出機制落實不暢使得很多機關單位難以補充新鮮血液，目前很多地方采取了從下級機關借調和參公的方式(指對政府委托或授權具有行政執法能力的單位和不屬公務員系列的人員，參照公務員法進行管理)。參公人員，嚴格意義上講不是公務員，但在錄用、晉升、考核、離退等方面按照公務員法進行管理。

“一方面是非常優秀的人才，另一方面是機關迫切的用人需求，但沒有空缺的公務員編制，不得已要繞很多彎路。”林燕玲說，參公與借調的人員數量已經越來越多，從而滋生出不少新問題，“例如下級機關付工資、上級機關用人的借調制度，已在很多層面引起各方不滿和關注”。

毛壽龍說，微觀上，公務員存在擴張的動力;宏觀上，國家又實行嚴格的公務員編制控制，“就像是天天吃飯的人在外邊穿著緊身衣，實際上并不會有太大的作用”，在毛壽龍看來，未來公務員制度應當加強微觀管理，落實公務員退出機制，實現微循環，提高公務員管理水平。

“消除特權是公務員改革的關鍵”

“工作高壓、工資低”是目前公務員圈子的普遍抱怨，而“福利分房”、“灰色收入”則是社會對他們的普遍質疑。

竹立家表示，公務員薪酬標準應當和社會相同職務人員的工資基本持平，這也是國際通用的標準。國外政務官的薪資水平與社會上相當職級的人士相比要低很多，如美國總統的薪資就比微軟公司老總的薪資低很多;而事務官的薪酬則需按照社會上相當人員的平均值發放，這些“公共機構”工作人員，都通過相關的“公務員法”來管理，工資發放統一由國家財政按照一定的規則支出。

具體到中國公務員薪酬制度改革，竹立家表示，一個關鍵前提是要杜絕“隱形收入”和“灰色收入”，搞一個“陽光工資法案”，公務員的崗位工資、職級工資、津貼標準、福利等都要公開透明，便于立法機構和公眾輿論進行監督。目前，一些機構和部門，拿著“房補”繼續搞福利分房、拿著“車補”繼續使用公車、拿著“飯補”繼續“白吃飯”，僅“變相福利分房”一項，在房價高企的今天，就是普通工薪族幾年甚至十幾年的工資總和。

“消除特權是公務員改革的關鍵”，毛壽龍同樣認為，未來應當保障公務員的權利，同時限制領導崗位權力，杜絕“灰色收入”，盡可能讓公務員隊伍扁平化，讓更多的公務員落實在基層，享受較好的發展和待遇。目前中國高職級的公務員越來越多，這些公務員有些在退休后依然享受領導待遇，是造成國家財政負擔越來越高的原因。