正確認識與配套推進公務員工資改革
近期以來，公務員工資改革問題成為社會熱點之一，各種議論很多，看法差別頗大。如何釋疑解惑，就以下幾個方面的問題形成正確認識，對于推進公務員工資改革具有重要意義。
一、關(guān)于公務員工資改革的定位
找準公務員工資改革的定位，是正確認識和把握公務員工資改革問題的前提。我們可以先簡略回顧一下改革開放以來的歷次工資改革：1984年，隨著國家進行第二步利改稅，當時的國營企業(yè)普遍推行了工資總額與經(jīng)濟效益掛鉤和企業(yè)工資標準套改等改革;1985年，在機關(guān)事業(yè)單位實行了以職務工資為主的結(jié)構(gòu)工資制改革;1992年，在貫徹《全民所有制工業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營機制條例》，擴大企業(yè)包括內(nèi)部分配等十四項自主權(quán)的同時，在企業(yè)推薦實行了崗位技能工資制等改革;1993年，結(jié)合貫徹《國家公務員暫行條例》，公務員實行了職務級別工資制度改革，事業(yè)單位與機關(guān)工資制度脫鉤，按不同行業(yè)實行了職務(崗位)工資加津貼等制度;進入21世紀，企業(yè)的自主分配權(quán)逐漸全面落實，許多企業(yè)進一步深化薪酬制度改革，部分公司建立起現(xiàn)代企業(yè)薪酬制度，非公企業(yè)推行工資集體協(xié)商，探索建立工資正常增長機制，最低工資標準逐年提高，企業(yè)高管普遍實行了年薪制，一些企業(yè)還試行了技術(shù)、資本等要素按貢獻參與分配的辦法。在此背景下，2006年結(jié)合貫徹《公務員法》，公務員實行了職務與級別相結(jié)合的工資制度改革，另外，事業(yè)單位實行了崗位績效工資制度改革。去年2月，國務院批轉(zhuǎn)國家發(fā)改委、財政部、人社部《關(guān)于深化收入分配制度改革的若干意見》(以下簡稱《意見》)，對初次分配、二次分配、農(nóng)民增收、規(guī)范分配秩序四大方面共制定了三十條基本政策，其中有兩條直接涉及公務員工資制度、養(yǎng)老保險制度改革，其他條款則對各類企業(yè)、事業(yè)單位的工資分配制度、社會保險制度等方面改革，以及農(nóng)民增收等做出了相關(guān)原則的規(guī)定。
從以上回顧我們可以清晰地看到，黨中央、國務院始終把公務員工資改革與企業(yè)、事業(yè)單位薪酬制度改革，以及整個收入分配體系改革、其他相關(guān)配套改革緊密聯(lián)系在一起，每次改革都總攬全局、統(tǒng)籌規(guī)劃，分別對企業(yè)和機關(guān)、事業(yè)單位、農(nóng)民等收入分配問題進行針對性地決策，先后擇時實施。因此，公務員工資改革的定位，一是整個收入分配制度改革的有機組成部分;二是必須與事業(yè)單位分配制度改革、企業(yè)薪酬制度改革、社會保險制度改革等多方面統(tǒng)籌規(guī)劃，不能割裂開來;三是要與公務員制度等其他方面改革相配套。這里需要特別指出的是，由于公務員工資改革必須全國統(tǒng)一，因此要由國務院統(tǒng)一發(fā)布具體政策。而在我國健全市場經(jīng)濟體系的今天，企業(yè)薪酬制度改革則只能采取分散決策的方式，由國務院有關(guān)主管部門和各地政府根據(jù)《意見》精神分別制定并發(fā)布具體政策，由各個企業(yè)結(jié)合實際貫徹實施。為此，一方面，研究制定公務員工資改革政策者需要按中央一貫精神把握好此定位，注重此項改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性;另一方面，社會輿論不要誤認為國家提出研究公務員工資改革是單議此項不議其他，應減少誤解和片面認識。
二、關(guān)于公務員工資水平的定位及其現(xiàn)狀判斷
公務員工資水平的定位是正確認識和把握公務員工資改革問題的焦點。沒有正確定位，公務員工資水平到底是高還是低就無法討論清楚。按照國際上大多數(shù)國家的通行做法，公務員工資水平一般均高于社會平均工資，這是由公務員隊伍組成和其從事工作性質(zhì)、特點等所決定的。公務員一般都是大學本科及以上學歷，需通過考試選拔進入政府部門，屬于白領(lǐng)，人員隊伍素質(zhì)較高;從事社會管理、公共服務工作，其工作從整體上看要求較高。根據(jù)管理要素中按貢獻參與分配的原則，其工資(生活)水平稍高于社會平均工資(生活)水平是合理的。以美國統(tǒng)計數(shù)據(jù)為例，美國全部公務員平均工資為48201.9美元(其中聯(lián)邦政府公務員平均工資為69198美元)，全國私營部門平均工資為46455美元，前者為后者的103.7%(聯(lián)邦政府公務員為149%)。據(jù)日本2003年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，其公務員平均工資為私營部門平均工資的107%;2005年日本地方公務員平均工資為私營部門平均工資的121%，國家公務員為106%。歐盟國家也是這種情況，且一些國家還更高一點。出現(xiàn)這種狀況，是因為西方國家一般強調(diào)在職位分類基礎(chǔ)上，將公務員工資與企業(yè)具有可比性人員薪酬水平進行比較。由于公務員的人員結(jié)構(gòu)不同于社會從業(yè)人員結(jié)構(gòu)，前者絕大多數(shù)為白領(lǐng)，后者大部分或半數(shù)左右為藍領(lǐng)，所以公務員平均工資一般會高于社會平均工資。
改革開放以來，我國公務員工資水平與社會平均工資比例關(guān)系在大多數(shù)年份也大體類似。根據(jù)國家統(tǒng)計局和《中國人力資源和社會保障年鑒(工作卷)》的數(shù)據(jù)，1993年，全國機關(guān)平均工資為3382元，全國企業(yè)平均工資為3361元，二者之比是1.006:1;1995年，前者為5542元，后者為5345元，二者之比是1.037:1;1998年，二者之比是1.045:1;2000年以來各年份對比關(guān)系(見表格)。
通過以上分析可見，上世紀90年代特別是近十多年來，我國公務員工資水平(含基本工資、津貼補貼等全部工資收入)除、外，均高于企業(yè)平均工資和國有企業(yè)平均工資，與國際上大多數(shù)國家的比例關(guān)系相近。而且這種比例關(guān)系在上世紀90年代和2006年以前，社會上對此議論不多，反映意見不大，基本為群眾所認可。
那為何到今天群眾對公務員工資收入水平特別是漲工資意見很大、反應強烈呢?我以為，主要有以下幾點原因：一是近年來曝光的少數(shù)公務員貪腐問題較突出，同時有些機關(guān)存在門難進、臉難看、事難辦現(xiàn)象，甚至吃、拿、卡、要行為，引發(fā)人們對公務員群體有很多負面情緒，連帶對公務員工資等意見也較強烈;二是目前公務員收入分配不夠透明，造成老百姓不了解全面情況，容易引起誤解和錯判，認為凡是公務員工資收入都不低，甚至都拿多了;三是有的公務員確實有一些社會上沒有的福利，比如個別機關(guān)仍分配福利房等，且公務員又沒有參加社保，不交社保費，退休后大多數(shù)都能拿到90%的原工資，在職、退休總算賬后全部收入不低，甚至有的還偏高;四是公務員尚無科學定員標準，許多人認為公務員數(shù)量偏多，在此基礎(chǔ)上還要加薪無道理。
那么，我們到底應如何判斷當前公務員的工資水平呢?我以為，基于上述、國家公務員(不含機關(guān)聘用的編制外人員)平均工資開始低于國有企業(yè)平均工資，且全部公務員與全部企業(yè)平均工資的差距也由以往的10%以上縮小到只有5%—2.6%這一情況，可以判斷當前按國家規(guī)定的公務員工資制度內(nèi)的工資水平是低于中等偏上定位的，同時結(jié)合2006年后國家一直沒有統(tǒng)一給公務員漲工資，就此而言，通過工資改革適當提高公務員的工資是有道理的。但鑒于近年來有些地方自行安排增加了津貼補貼，個別機關(guān)仍分配福利房，公務員退休待遇仍較多高于企業(yè)退休人員等，因此，其在職、退休合計全部平均收入水平是高于企業(yè)人員的，但對此難以全面計算得出準確結(jié)果。而且不同地區(qū)、部門、層級的公務員，其工資和全部收入很不平衡，相互之間差距也較大，與企業(yè)同層級管理人員在職、退休合計收入比，可能有高的，同時也有低的。所以，簡單下結(jié)論說全體公務員的全部收入都低于或都高于應有定位水平是不客觀的。應既分析制度內(nèi)工資水平又分析其他收入，并結(jié)合分析公務員內(nèi)部分配不平衡情況，才能作出全面客觀的判斷。
三、明確公務員工資改革的主要任務
按照中央精神和《意見》規(guī)定，結(jié)合以上對公務員工資改革、工資水平定位及現(xiàn)狀的分析，我們可以清晰地認識到，公務員工資改革絕不是單純漲工資，而是一個復雜的系統(tǒng)工程，要在統(tǒng)籌安排整個收入分配制度改革、抓好相關(guān)配套改革的過程中相應推進，其主要任務可以概括為：調(diào)整結(jié)構(gòu)、完善制度、健全機制、配套改革、理順關(guān)系。
第一，要調(diào)整工資結(jié)構(gòu)，提高基本工資比重，降低津貼補貼的比重，這是當前公務員工資分配中最明顯的問題。據(jù)統(tǒng)計，全國公務員職務工資、級別工資之和(俗稱基本工資)大約只占公務員全部工資的近30%，其余70%多為各種津貼補貼，這是極不合理的，根本違背工資分配的一般規(guī)律。調(diào)整工資結(jié)構(gòu)的過程，也是進一步清理整頓津貼補貼、規(guī)范分配秩序的過程，要開前門、正門，同時必須關(guān)后門、斜門，把各地所有津貼補貼都納入到整頓和監(jiān)管的范圍。
第二，要完善工資制度，一方面，要建立職務與職級并行的制度;另一方面，要科學合理安排職務、級別工資標準及其差距;此外，還要建立健全地區(qū)附加津貼等項制度。
第三，要建立健全工資運行機制，包括比較機制、決定機制和正常調(diào)整機制以及宏觀調(diào)控機制。其中，比較機制就是《公務員法》規(guī)定的對“企業(yè)相當人員”、“工資水平調(diào)查比較”，將其“結(jié)果作為調(diào)整公務員工資水平的依據(jù)”的機制。我認為，這里所說的“企業(yè)相當人員”就是企業(yè)管理人員，因為兩支隊伍的工作性質(zhì)、特點是基本相同的，具有可比性，國際上也基本上是采取與企業(yè)管理人員橫向比較的方法。決定機制就是要明確公務員工資調(diào)整應采取何種程序、由誰批準。健全正常調(diào)整機制就是要改變目前工資調(diào)整無規(guī)律的狀況，使公務員工資水平隨著國民經(jīng)濟發(fā)展、比照追隨企業(yè)管理人員工資水平和物價變動等情況作出相應而及時調(diào)整。宏觀調(diào)控機制就是要將公務員全部收入納入到國家的監(jiān)管范圍，堅決糾正違反國家規(guī)定的分配行為。
第四，要抓好配套改革，主要分為四個層次：一是公務員工資、福利、社保等制度的配套改革;二是財政體制的配套改革;三是完善公務員制度等方面的配套改革;四是其他方面的配套改革。
第五，要在適當投入改革增量的基礎(chǔ)上理順多方面的分配關(guān)系。一要理順公務員內(nèi)部的分配關(guān)系，包括縮小不同地區(qū)或同城不同部門公務員不合理的工資差距，同時合理拉開職務、級別工資最高、最低標準的差距，分配中向基層公務員適當傾斜;二要協(xié)調(diào)處理好與事業(yè)單位工作人員的分配關(guān)系，尤其是義務教育、公共醫(yī)療單位工作人員，要統(tǒng)籌研究安排事業(yè)單位工作人員工資改革和工資調(diào)整問題;三要理順機關(guān)在職人員工資改革、調(diào)工資與離退休人員調(diào)待遇的關(guān)系，其中尤其要協(xié)調(diào)處理好機關(guān)退休人員待遇調(diào)整與企業(yè)退休人員待遇調(diào)整的關(guān)系，防止引發(fā)新的矛盾;四要兼顧處理好其他人員收入水平調(diào)整關(guān)系，特別是勞動密集型中小企業(yè)如何建立起工資正常調(diào)整機制和如何進一步保障好城鄉(xiāng)貧困居民的基本生活問題等。
四、加強部門協(xié)同和切實抓好配套改革
從以上五個方面的主要改革任務可以看到，這確實是一項復雜的系統(tǒng)工程，涉及面很廣，必須加強領(lǐng)導、強化部門協(xié)同才能完成。
一是建議國務院深化收入分配制度改革部際聯(lián)席會議召集人發(fā)揮好牽頭作用，督促各分管部門按照《意見》原則規(guī)定加快制定初次分配、二次分配、農(nóng)民增收、規(guī)范分配秩序各領(lǐng)域的具體政策并抓好落實。近日，中央全面深化改革領(lǐng)導小組第四次會議審議 “中央管理企業(yè)主要負責人薪酬制度改革新政策及新方案【全文】”，就“逐步規(guī)范國有企業(yè)收入分配秩序，實現(xiàn)國企高管薪酬水平適當、結(jié)構(gòu)合理、管理規(guī)范、監(jiān)督有效、調(diào)節(jié)不合理過高、偏高收入”作出了明確指示，這是一大利好消息。一句話，央企薪酬改革帶頭啟動，整個收入分配制度改革推進得越及時越到位，公務員工資改革的環(huán)境與條件就越好，矛盾就不會聚焦。
二是建議主管公務員工資改革的部門及時向聯(lián)席會議通報擬安排的改革進程，并主動向有關(guān)部門提出大力協(xié)同的要求，聯(lián)席會議應負責督促各有關(guān)部門協(xié)同管理的落實。
三是建議抓好公務員福利、保險制度的配套改革，切實解決人們擔心的問題。其中，對公務員福利要結(jié)合貫徹中央八項規(guī)定等進行清理規(guī)范，形成制度規(guī)定;同時加快研究公務員養(yǎng)老保險制度“并軌”問題，并形成制度性措施加以出臺。
四是建議財政部門主動抓好財政分灶吃飯的配套改革，切實解決目前各地有錢的多發(fā)津貼補貼，無錢的少發(fā)津貼補貼甚至欠發(fā)部分工資的亂象;要健全公務員全部收入監(jiān)管機制，公務員工資調(diào)整應該全面納入各級財政預決算方案，由各級人大審議監(jiān)督，同時要強化監(jiān)察、審計、財政、人社等部門的監(jiān)管。
五是建議抓好完善公務員制度等改革。其中，各級編制部門要結(jié)合轉(zhuǎn)變政府職能的要求，抓緊研究明確各級政府管理流程、機構(gòu)、職責、權(quán)限;有關(guān)主管部門要研究如何真正建立起公務員能進能出、職務能上能下的機制等。
六是建議抓好其他方面的配套改革，包括督促有關(guān)部門抓緊研究制定出臺勞動密集型中小企業(yè)建立工資正常調(diào)整機制的政策并抓好落實，研究進一步妥善解決城鄉(xiāng)貧困人口的基本生活保障等問題。
抓好以上配套改革，既是保證公務員工資改革順利推進的充分必要條件，也是消除社會誤解、擔心的必要措施，更是公務員工資改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，應該抓好落實。
