事業單位養老金改革的關鍵是三個“聯動”

事業單位養老保險改革難以推動的原因：碎片化的必然后果

事業單位養老金改革目前正引起全社會的熱議，實際上，五省市試點方案早在2008年2月國務院常務會議就原則通過了，其主要內容可簡單歸納為參加企業養老保險的統一改革，同時建立職業年金制度。這次引起社會關注此事的原因是1月20日人力資源和社會保障部舉辦新聞發布會時公布消息的結果，其實，早在一年前的2008年1月21日，原勞動社會保障部舉行新聞發布會就宣布“啟動事業單位養老保險制度改革試點”。一年過去了，五省市試點改革幾乎沒有任何進展，但卻成為全社會關注的一個社會焦點問題，成為繼2008年11月討論“推遲退休年齡”之后的又一次“網民熱議社保”高潮。

毫無疑問，一年來五省市事業單位改革試點毫無進展，不管存在何種理由，可以肯定地說，這個試點遇到了前所未有的阻力。阻力何在?先看目前我國城鎮主要的基本退休制度的“三個臺階”。從大的方面講，城鎮基本企業保險是一個臺階，2008年全國平均在崗職工月退休金1000元多一點;事業單位是第二個“臺階”，全國3000多萬職工，月均收入是企業職工的1.8倍，其中離退休費支出1400億元，其中一半是財政撥款，一半是自籌;第三個臺階是機關退休人員，養老金水平是企業的2.1倍，全國1000多萬職工，每年大約700億全額撥款。

目前事業單位分為三大類：行使行政職能的、從事公益性活動的、從事經營活動的事業單位。其中，第二類從事公益的事業單位又分為三小類：資源不宜市場配置的、涉及到經濟社會安全根本利益的、資源可部分市場配置并面向社會提供基本公益服務的、在政策支持下可基本實現由市場配置資源的事業單位。這次改革試點的是第二類從事公益性活動的事業單位里面的第二小類，其主體是醫療衛生和大學等。

之所以改革遇到阻力，一年來沒有任何進展，首先涉及到一個公平問題。對事業單位來說，比上不足，比下有余，夾在中間;企業可以搞活，工資上不封頂，尤其是壟斷行業，但事業單位的收入只是一個不算很高的平均數，改革卻首當其沖，一輩子都在平均線上，退休后向低看齊，這在事業單位眼里顯然又是公允，難以服眾，所以就自然遇到阻力。事出有因，可以理解。對公務員來說，改革沒有預期，自然是事業單位攀比的參照系，也是網民質疑最為嚴厲的一個焦點。

如此“碎片化式的漸進推動”和“臺階式的試點預期”，在不同群體之間均無預期情況下，等于是人為制造恐慌，相互攀比，其結果必然是草木皆兵，人人自危，難以推動，這顯然等于增加了改革的成本，人為“拉長”了改革的歷史進程。

事業單位參加基本養老保險改革的關鍵：三個“聯動”

公務員和事業單位都應參加改革，這是大勢所趨。法國“碎片化”制度的教訓顯示：多種退休制度必然引起攀比，改革必然遭到反對，時間越久，差距越大，福利剛性越大，改革越困難，甚至引發社會動蕩。與其長痛，不如短痛。事業單位改革成功與否的關鍵在于三個“聯動”：一是事業單位與公務員改革一起行動，不要互相攀比，相互掣肘，左顧右盼。作為公共部門，不要在養老保險制度上再人為分出三六九等;二是事業單位的三個類別一起改革，在養老保險上也不應再次分出三六九等;三是事業單位改革與建立職業年金一起進行，以彌補參加改革后降低的那部分，旨在給出預期，減革阻力，維持生活水平盡量不要降低，給所有人一個“定心丸”。

事業單位改革能否成功，三個“聯動”是關鍵，缺一不可。否則，碎片式的、無休止的、沒有任何預期的、沒有任何彌補方案的改革試點，勢必遭遇地方政府的推諉和試點單位的阻撓，對這些現象是可以理解的。且事業單位大多屬于文化、教育、科技部門，知識分子比較集中;公務員改革事關國家機器運轉效率，因此，公共部門改革應慎重，應經過嚴密論證，要事先拿出一個三個“聯動”的一攬子設計，要有良好和明晰的預期。此外，改革新政策及新方案【全文】的設計中，過渡期要長一些，不可一蹴而就，采取“大過渡”的辦法，即“老人”和“中人”采取老辦法、“新人”新辦法，實現平滑轉型，這是減少社會震動的最好辦法，也是保證改革的最優方案途徑。

公務員和事業單位養老金改革的法制化問題：《社會保險法》的作為

在“三個聯動”中，改革能否得到全社會的支持，關鍵在于彌補退休待遇水平的機制設計，鑒于此，《社會保險法》應對建立公共部門職業年金體系給出基本政策框架，讓4000多萬公務員和事業單位人員先有一個“定心丸”，這既可消除待遇差，獲得企業的贊許，又可提高政府公信力，贏得全社會的支持，還可順利推動改革，建立統一的社保制度。《社會保險法》應在力所能及范圍內，明確公共部門職業年金體系的幾個基本原則：總體思路應與現行企業年金完全一致，所謂“給政策”主要是指提供全國統一的運營方式，統一的投資工具，統一的繳費方案等。

《社會保險法(草案)》規定，公務員和參照公務員法管理的工作人員參加基本養老保險的辦法由國務院規定，但由于其基本養老保險改革和建立職業年金是分不開的一件事，2008年五省市試點結果就是一個明證，鑒于此，《社會保險法》應對其過渡期和過渡辦法給出一個基本原則。機關和事業單位加入之后，原勞動社會保障部頒發的關于企業年金的“兩個部令”將顯有些落后，應適時予以修訂，甚至制訂《職業年金條例》。這是一個國際慣例。

美國聯邦政府公務員STP職業年金的案例：一個有益啟發

公務員也好，事業單位也罷，職業年金計劃應單獨建立，封閉式運作，國家給予一定的政策支持。在公務員和事業單位養老金建立職業年金的思路上，美國聯邦政府雇員“TSP職業年金”是一個值得研究的案例。

美國聯邦政府“TSP職業年金”是根據美國1986年制定的《聯邦職員退休制度法案》專門為美國聯邦政府的文職人員和軍職人員設立的一種儲蓄與投資型自愿性養老金計劃，由獨立的“聯邦退休節約投資董事會”(FRTIB)統一管理。

聯邦政府提供的“政策幫助”主要是建立了G、F、C、S和I基金，這五只基金被統稱為“個人基金”(inspanidual 基金)，每只“個人基金”委托不同公司管理，雇員可根據個人偏好進行資產配置與投資決策。此外，政府還提供了“生命周期基金”即L基金，以2008年10月為例，它有5個組合：L2040基金(適合于2040年以后退休的雇員，下面以此類推)、L2030、L2020、L2015和L Income(適合于已退休人員每月領取養老金)，聯邦雇員可根據自己的年齡和退休時間對這5個組合進行自選。

“個人基金”和L基金的投資收益率在正常年份非常理想。如按美國社保總署官方的7%回報率為基準來計算的話，對于一個年薪4萬美元的普通文員來說，如果他選擇10%繳費方案(雇員和雇主各5%)，10年后個人賬戶的滾存余額將為5.78萬美元，20年后是17.4萬，30年后40.7萬，40年后將高達87.6萬;TSP的平均替代率高達110%，如果再加上基本養老保險(OASDI)42%的替代率，合計就高達142%，高于工作時的工資所得。美國政府官員廉潔、高效、勤勉、忠誠，與他們良好的退休預期有很大關系。

公務員和事業單位實行“大過渡”的財政負擔：完全有承受能力

一段時間以來，一些學者和決策者擔心公務員和事業單位參加養老保險改革和建立企業年金將會出現“雙重支付”，當期財政負擔太大，長期看得不償失。先看職業年金的財政負擔。如果從為“新人”(新加入的人員)建立職業年金，個人和單位均按4%繳費，其中“單位繳費”來自財政補貼，那么，在短期()內，年均財政補貼均未超過GDP的0.02%，其中第一年僅為7億元，為63億元;在中期(2015-2020年)內，年均仍占GDP的0.02%，到2020年為154億元;長期(2015-2070年)內，每5年以占GDP0.01%的幅度增加，到2050年達到峰值0.11%，此后一直保持在這個比例上。上述分析看出，職業年金的“單位繳費”對財政的壓力非常小。

再來看基本保險改革對財政的壓力。公務員和事業單位的改革也是僅從“新人”開始實行“大過渡”，據測算，2049年將首次出現“收益”的“拐點”，改革的效果開始顯現，“老人”的數量由此開始逐年減少，到2070年僅為190萬人，退休費占GDP比例下降到0.12%。但如果不改革，到2040年離退休費占GDP比例將比2006年高出一倍，到2070年退休人員總數將高達1512萬人。從表4的比較中可看出，公務員和事業單位是否參加基本養老保險改革是短期和長期收益的比較和權衡問題，財政是有承受能力的。