中國終結養老“雙軌”

以14日公布的《國務院關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》為標志，醞釀多時的中國養老保險制度改革終于啟動。此間分析人士認為，該項改革充分彰顯了官方“啃硬骨頭”的改革決心;而要保證改革順利推進，需在細節上下更多功夫。

此次改革以“統一”，即黨政機關、事業單位要建立與企業相同的基本養老保險制度。具體而言，黨政機關、事業單位需按本單位工資總額的20%，個人需按照本人繳費工資8%的比例繳納基本養老保險費。

在全國范圍內同步實施，是改革新政策及新方案【全文】中值得關注的一大亮點。

在南開大學社會建設與管理研究院院長關信平看來，養老保險制度改革遇到的最大難題是利益調整，而非具體的技術問題。在此情況下，先在小范圍內試點，再推廣到全國的改革路線“意義不大”。在全國范圍內同步實施，中央立志啃下這塊改革“硬骨頭”的決心從中可見一斑。

這種改革決心很大程度上源于改革已經刻不容緩。

二十多年來，中國企業職工養老保險費用由政府、企業和個人三方共擔，而黨政機關和事業單位工作職工的養老保險費用由國家財政承擔，由此導致企業與行政事業單位之間社會保險繳費與待遇不平等，社會保障制度缺乏統一性和規范性。

更大的問題在于，隨著中國“跑步進入”老齡社會，加之財政收入由高速轉為中低速增長態勢漸明，養老金缺口隱憂若隱若現。

官方數據顯示，2013年中國職工養老保險總收入近22500億元(人民幣，下同)，支出18400億元，當期結余超過4000億元。

國務院副總理馬凱日前坦言，盡管從總體上看，保證當期支付沒有問題，但隨著老齡化進程加速，養老保險收支平衡矛盾將更加突出，“如果體制不改、機制不轉、政策不調整，缺口是必然的，不是一星半點的缺口，而是巨大的缺口”。

對此，中國官方亦有清醒認識。中共十八屆三中全會公布的新一輪改革新政策及新方案【全文】明確提出，要推進機關事業單位養老保險制度改革。

“現在推行養老保險制度改革的時機已經相對成熟。”關信平對中新社記者指出，無論是民眾對結束“雙軌制”的期待，還是此前的種種制度準備，都為推行該項改革提供了有利條件。

在充分凸顯改革決心的同時，方案也體現出官方的改革智慧。

根據方案，對改革前已退休人員，保持現有待遇并參加今后的待遇調整;改革后參加工作的人員，通過建立新機制，實現待遇的合理銜接;對改革前參加工作、改革后退休的人員，通過實行過渡性措施，保持待遇水平不降低。

關信平指出，這種安排有利于兼顧各方利益，促進公平，減少改革阻力。

社會保障研究所所長金維剛對中新社記者指出，與以往在部分省市推行試點相比，此次改革更加徹底，意味著“社會保險領域改革最后一個堡壘被攻破”，將對深化機關事業單位其他各項改革起到推進作用。

對這一牽涉無數人切身利益的改革，社會普遍報以高度期待。

對此，關信平提醒說，“改革拉平的是制度”，旨在還社會以起點公平、規則公平、機會公平，而不是追求結果公平。事實上，由于勞動者貢獻、技術、知識以及專業程度等方面差異，養老待遇不同無可厚非。如果一味要求人人享受同等養老待遇，“這種絕對平均主義是要不得的”。

此外，改革的一些細節也亟待填補完善。

關信平指出，《決定》搭建了養老保險制度改革的框架，但未涉及一些具體細節問題。例如，對改革前參加工作、改革后退休的人員，方案提出要實行過渡性措施，保持待遇水平不降低。“過渡性措施”具體如何安排，錢從哪里出、怎么發，標準如何，怎樣把待遇水平不降低落到實處，都需要更多考量。

國家行政學院社會和文化教研部副主任馬慶鈺關心的是統一比較尺度。例如，所謂待遇水平不降低“是和誰相比不降低”。此外，他提醒說，在這一“歷史性變動”真正發生前，黨政機關和事業單位工資變動務必慎重，否則容易給改革推進造成阻力。

金維剛提醒說，如何建立合理的協調機關事業單位和企業職工的養老金調整機制，同時促進企業年金制度發展，讓更多企業職工擁有年金，是今后亟待解決的問題。

“下一步的方向就是把公平落到實處，做到可執行的公平。”馬慶鈺說。

養老保險改革破冰 從制度上化解“雙軌制”矛盾

隨著的逐步建立，國有企業由原來的統收統支逐漸成為自主經營、自負盈虧的市場主體，被賦予用人和工資分配的充分自主權。在這一背景下，再延續企業自管職工退休的制度，難以適應市場平等競爭的需要，也無法為廣大職工提供穩定、可靠的養老保障，由“企業保險”轉向“社會保險”迫在眉睫。

上世紀90年代以后，我國逐步建立了統籌互濟的社會化養老保險制度，均衡了企業之間的退休費用負擔，形成了社會統籌與個人賬戶相結合的基本養老保險制度模式。后來，這一制度又擴大到各類所有制企業和城鎮靈活就業人員等群體。到年底，已覆蓋城鎮3.38億職工和退休人員。

機關事業單位由于不像企業那樣處于經濟體制改革的最前沿，改革的重點是建立規范的公務員制度和事業單位人事管理制度，而養老保障改革的進程相對滯緩，總體仍維持單位退休制度。這是形成“雙軌制”的歷史原因。

這位負責人表示，隨著的發展，機關事業單位現行退休制度逐步暴露出一些矛盾：退休費用由財政或單位承擔，單位之間負擔畸輕畸重，一些地區和單位，特別是一些基層事業單位退休費不堪重負，甚至無法保證及時足額支付;退休費是按“最終工資”的一定比例分檔計算的，難以充分體現工作人員整個職業生涯的勞動貢獻。

從全社會的角度看也有兩個突出問題：由于制度模式不同，機關事業單位與企業之間養老保險關系相互轉移接續困難，制約了人力資源合理流動和有效配置;機關事業單位與企業之間的退休費(養老金)待遇確定和調整難以統籌協調，同類人員之間的待遇差距拉大，產生不平衡。

這位負責人表示，推進機關事業單位養老保險制度改革，是貫徹黨中央全面深化改革、全面推進依法治國的決策在社會保障領域的具體實踐，也是我國養老保險體系建設的一項重大突破。

不久前國務院副總理馬凱在接受全國人大常委會詢問時提到，這次改革的基本思路是“一個統一、五個同步”，如何理解它的含義?

這位負責人說，“一個統一”是指，機關事業單位與企業等城鎮從業人員統一實行社會統籌和個人賬戶相結合的基本養老保險制度，都實行單位和個人繳費，都實行與繳費相掛鉤的養老金待遇計發辦法，從制度和機制上化解“雙軌制”矛盾。在此基礎上，形成城鎮職工和城鄉居民基本養老保險并行的兩大制度平臺，并可相互銜接，從而構建起完整的城鄉養老保險制度體系。

“五個同步”是：一是機關與事業單位同步改革，避免單獨對事業單位退休制度改革引起不平衡。二是職業年金與基本養老保險制度同步建立，在優化保障體系結構的同時保持待遇水平總體不降低。三是養老保險制度改革與完善工資制度同步推進，在增加工資的同時實行個人繳費。四是待遇確定機制與調整機制同步完善，退休待遇計發辦法突出體現多繳多得，今后待遇調整要綜合考慮經濟發展、物價水平、工資增長等因素，并與企業退休人員等群體統籌安排，體現再分配更加注重公平的原則。五是改革在全國范圍同步實施，防止地區之間出現先改與后改的矛盾。

他表示，“五個同步”突出了改革的系統性和協調性，綜合平衡前后左右的各種關系，有助于形成社會共識，保證改革順利推進。

國務院日前發布《關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》。如何看待這次帶有根本性、制度性的改革?對此，新華社記者14日采訪了人力資源社會保障部有關負責人