美國是世界上農業發達國家之一，農業生產與出口水平均處于優勢地位。美國農業生產技術發達，生產率極高，農業的專業化與機械化程度領先，與商業的整合程度非常好。2011年，美國農業生產總值達到4285億美元，農產品出口額為1374億美元，占當年農業生產總值的32%。這一發展成就一方面與美國自然資源豐富、幅員遼闊、農產品市場需求巨大有關，另一方面得益于美國成熟的農業補貼和支持政策。本文嘗試梳理美國1933年到2002年十五部農業法案的出臺的歷史背景和法案特點，試圖找出美國農業補貼政策的形成機制和演變趨勢，為我國農業補貼政策的制定提供理論和現實依據。

(一)1933年農業調整法案 (1933Agricultural Adjustment of Act)

19世紀晚期是美國農業發展的黃金時期，美國土壤肥沃，耕地數量眾多，農產品的國內外需求高。為了促進農業發展，美國國會投資建立信用制度，修建公路和鐵路，發展西部地區農業灌溉，鼓勵農民定居生產，加大農業生產技術改進方面投入。20世紀初期，盡管耕地擴展速度開始放緩，由于農產品價格持續攀升，整體經濟環境對于農民仍然十分有利。這一

有利局面在一戰期間得以強化，戰爭的爆發拉動了對農產品的需求，促使農民通過借貸來擴大農作物的種植面積。據統計，"1914年至1919年間，麥田增加約2700萬英畝，冬小麥約占2100萬英畝"。一戰期間，"他們新開墾4000萬英畝土地"。

20世紀30年代的世界經濟危機爆發，國外農產品需求下降，農產品價格暴跌。農民陷入債臺高筑、生產過剩和收入下降的困境。"農場主現金收入從1929年的113億美元降至1932年的47.5億美元，降幅達到58%"。經濟危機促成美國國會農業委員會、美國農業局聯盟和美國國家農業部聯合起來尋求建立農產品價格支持。20世紀20年代期間，該聯盟的努力在絕大多數情況下都遭遇挫折，但是其轉折點出現在1933年。此時非農經濟已經崩潰，農業利益更加重要，恰逢民主黨的總統羅斯福與民主黨控制之下的國會支持，農業支持政策出臺的時機已經成熟。

(二)美國農業法案的穩定期：1938年、1948年、1949年、1954年、1956年、1965年和1970年農業法案

從1938年到1970年，就農產品補貼政策機制而言，美國農業法案進入了穩定期。盡管美國農業法案覆蓋的領域不斷擴大，但是每個新農業法案較之前的變化不大。這一部分歸因于1933年農業調整法案的成功，另一部分歸因于美國的農業利益集團鐵三角--美國農場局聯合會、美國農業部和美國國會中的農業委員會--三方的強力聯合。

1938年農業法案與1933年法案非常相似，對其僅僅做出了部分修改與改進。例如，1933年農業法案中的土地休耕計劃，最高法院認定該計劃通過向食品加工業征稅來補貼農民，鼓勵閑置土地，這樣最終提高了農產品價格。這一做法以犧牲消費者權益為代價，在法律上是應該禁止的，所以1938年農業法案修改了該計劃。1938年，整個美國社會對農民仍然持普遍的支持態度，民主黨仍然控制著國會，政治理念上仍奉行著政府干預與農業補貼，這些曾支持1933年農業調整法案通過的因素仍然完好地保留著。

1948年，美國農業在戰后的需求和價格都有所降低，因此之前對于減少價格支持的廣泛共識也隨之土崩瓦解。戰爭期間背井離鄉的農民不斷回歸，與此同時新的農業技術包括化肥與殺蟲劑開始廣泛采用，因此農作物的產量開始增加，市場供過于求，導致價格下跌。此外，過去對農民直接補貼的方式被抨擊為，認為直接補貼只是與農民的身份相關，而不是與農產品相關。1949年農業法案證明了關于農產品補貼的兩點：第一、盡管自30年代以來各種各樣的農產品補貼就已經存在，但是它們卻從來都不是毫無爭議的，早在40年代初期，人們就已經意識到要減少農業補貼。第二、當國會幾乎達成共識要改革消減農業補貼時，環境的變化以及與農業補貼相關的利益集團會聯合起來阻止改革。

1952年，艾森豪威爾總統上臺執政，共和黨控制了美國國會，美國政府此時開始嘗試減少農產品價格支持，實施更加自由的市場策略。當然這次改革再次受到了挫折，因為農產品價格支持措施已經實施了多年。農業生產率的提高，以及工業發展對于勞動力日益增加的需求，促使大量人口離開農村和農業。生存下來的農場日益繁榮，規模更大，收入更高，在政治上影響力也更大，不會贊同政府降低農產品價格的改革舉動。此外，在價格支持中長大的第二代農民也將這種農業補貼視為理所當然。

1954年和1956年的農業法案繼續觀察和監測產量過剩問題，并通過土地銀行重新建立了土地休耕制度。于是，在1954年7月，美國國會通過《農產品貿易與發展法案》，即"第480號公法"(Public Law 480)，也稱食品換和平(Food for Peace)法案，授權允許向外國政府銷售和捐贈美國食品，從而減少農產品過剩，并刺激外國對于美國農產品的需求。它的目的是增加美國農產品在國外市場的消費，同時通過援助改善美國的對外關系。第480號公法享有廣泛的支持，因為它既滿足了人道主義目標，又處理了過剩的小米、玉米、大米、高粱、大豆和奶產品，同時，使得交通運輸業也能夠從中獲益。但是這項法案也由于破壞了接受援助國當地的農業生產，并使得接受國產生對于美國附加政治條件的農業援助產生依賴而備受批評。

1965和1970年的農業法案對于農產品支持體系進行了一些額外的改進。它們調整了貸款利率和土地休耕條款，同時也融合了直接支付體系(并于1970年確定了直接支付上限)，該體系給予農民在確定自己的種植作物決定時以更大的靈活性。換句話說，政府給農民的直接支付與農民實際種植的內容關系性更小。但是，60年代農業法案最為重要的變化在于選民基礎的擴大。尤其是，隨著過剩的農產品越來越多的被用于食品券項目、免費午餐項目，城市反饑餓和營養團體等利益集團也越來越多的加入到相關農業政策的討論中。

1938年到1970年美國農業法案的長期穩定，并不意味著農業法案在這40多年以來不存在任何變化;恰恰相反，它在秉承1933年農業法案的核心內容的同時，逐步擴大其涉及的利益集團。政治和社會環境的變化，農產品價格波動，戰后農業部門勞動力的大幅度增加，不同利益集團的政治訴求，這些要求都會帶來農業法案的變動。美國文化中長期以來所認為的農民和農業是民主社會的基礎，減少農業法案補貼方面的努力往往很難得到長期支持。

(三)1973年農業和消費者保護法案

1973年農業法案標志著美國農業政策從供給管理向需求管理的轉變，之前的農業政策主要針對農產品供給過剩，1973年農業政策開始轉向農產品的需求上。70年代初期，對前蘇聯的農產品出口減少了美國農產品庫存，引發世界農產品市場供應吃緊，兼之全球農產品收成不佳，使得全球的農產品需求遠遠超過供給。此外，美元與黃金的脫鉤以及美元的貶值導致了美國對外出口的增長以及食物、燃料和化肥價格的增加。出口市場的增加以及農產品供需不平衡引起美國國內對于食品短缺的擔憂，并促使美國政府去改革農業政策來增加農業產量。

但是當國際形勢在70年代中期發生變化(匯率、國際農業生產水平、燃料價格)，農民又發現自己面臨生產過剩與價格下降的問題，政府的支持再次變得重要。

(四)1977年食品和農業法案以及1981年農業法案

70年代早期農業的黃金時期在1977年結束。此時，農民們不得不再次面臨國外市場的萎縮與農產品的過剩。1978年和1979年，美國繼續大量的向蘇聯出口農產品，減少供給和提高了價格。但是1980年，由于蘇聯入侵阿富汗，卡特總統對蘇聯實行谷物禁運。這一禁運導致美國谷物價格下跌，使得美國政府和國會不得不再次提高農業支持水平。1981年，某些環境保護利益集團和可持續農業發展利益集團試圖在農業法案中加入能夠緩解農業生產增加所帶來的環境破壞的調控，但是未能取得成功。盡管國會在1981年農業法案中首次加入了環境保護條款，但是另外兩項關于推廣有機農業的法案卻遭受失敗。類似地，美國農業部發表了名為《關于有機農業的報告和建議》的報告，盡管此報告對于替代農業持開放態度，但是最終仍否定了有機農業的前景。

1977年和1981年的農業法案盡管在農產品政策方面未產生任何變化，但是卻為營養、環境和可持續農業利益集團更廣泛地參與農業法案制定奠定了基礎。

(五)1985年食品安全法案

1985年農業法案標志著環保利益集團正式參與農業法案的制定中，二十多年后，環境因素成為農業法案討論的焦點之一，環保名義的資助成為繼產品補貼與營養補貼后數量第三大的項目。

1985年通過的環保項目是各方利益群體的訴求調和后的產物。它通過休耕措施解決農業過度生產的問題，響應了環保與農業可持續發展利益集團的要求，同時向農戶提供收入支持。1985年農業法案對環保利益集團來說是意義重大，代表著環保利益集團地位的確立。

(六)1990年食品與農業貿易法案

1990年農業法案是一項穩定型法案，它的產生背景為農產品價格高漲、農業項目成本下降、對外出口增長、市場經濟增強、民主黨掌控國會與美國政府財政赤字。鑒于生產需求相對較小，美國國會修改法案條款，允許農民可以選擇15%的土地面積進行非谷物種植而不減少給予他們的基礎農業補貼，除此之外，法案其他部分基本未做修訂。1990年法案力圖充分發揮市場機制對經濟的調節作用，希望降低總體農業補貼，嘗試實現農業補貼與農民生產決策相分離。從1994年起，農產品價差補貼的市場價格有原來的5個月平均市場價格改為12個月平均市場價格。

(七)1996年聯邦農業完善和改革法案

與1985年農業法案不同，1996年聯邦農業完善和改革法案代表著補貼政策的重大變化。該法案對以前法案在多個方面進行了重大調整。它廢除了臨時供應控制項目，減少了與市場價格和勞動生產率相關的差額補貼。它采取了新的直接支付方式，即依靠每畝產量來計算，這樣使得政府更加容易編制補貼金額的預算。這項補貼據報道減少了聯邦預算達到2億美元，賦予農民在農業種植選擇上更多的自主靈活權。1996年聯邦農業完善和改革法案目的是通過加強和改善農產品生產的市場導向，減輕政府農業支持政策的財政預算壓力，促進農產品出口貿易。

差額補貼在1990年被引入時，它在國會上支持率極低，這種局面直到1996年才得以改善。這是由于1996年共和黨主導的國會尋求政府在農業上減少干預，要求減少補貼以控制預算赤字，國際上呼吁減少補貼以促進自由貿易，1995-96年的由于高需求、低儲備、低產出導致的高農產品價格與盈利上升。

(八)2002年農業安全和農村投資法案

2002年農業法案大幅度提高了農業補貼，扭轉了1996年頒布的許多農產品改革，標志著美國農業政策由自由市場化重新轉向保守。盡管它保留了1996年開始實行的直接差額支付，但是它新增了反經濟周期補貼，由此農民能夠獲得農產品目標價格與固定差額支付之間的差價。1996年農業政策更多的是貿易依賴型補貼，不會過多干預農民的種植選擇，而2002年農業法案在農民低收入的時期提供補助。這些補助影響了世界農產品市場，被美國貿易伙伴看成對自由貿易的障礙。反經濟周期補助政策的支持者認為制度上的補助的回歸對農民更有保障，1998年-2001年的年度緊急撥款顯示出1996年農業法案的不足。

由于沒有通過Kind的修正案，2002年農業政策仍被視為一項穩定型政策，輔以對農業補貼的增加。2002年農業法案新增環保安全項目，旨在為了保持農業的持續發展支付農民對其土壤、水源與野生環境做出保護措施。然而，該項目的實施沒有達到預想的廣度，表明農業持續發展倡導群體的勢力雖增加但仍受到限制。該項目也可被視為由于預算盈余而得以通過的特例