日前，《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》（征求意見稿）和《關于深化改革進一步推進出租汽車行業健康發展的指導意見》（征求意見稿）出爐。

文件甫一發布，旋即引起各方爭議。乘客、司機、企業、專家各方觀點交鋒。改革，改到深處是利益。面對各方爭論，改革的推進需要更廣闊的視野、更高超的智慧，更專業的精神，更堅定的勇氣。

傳統模式與新模式的利益之爭

長期以來，出租汽車行業積累了一些突出問題，出租汽車經營權不夠清晰，發展體制機制不活，缺乏主動改革動力，駕駛員負擔重，乘客滿意度不高，已經成為行業發展的“痛點”。隨著移動互聯技術快速進入出租汽車行業，導致新舊矛盾交織，利益關系碰撞，深化出租汽車行業改革勢在必行。

這是一項必須從國情出發的改革。

據粗略統計，整個北美出租車超過5000輛的城市只有三個城市，反觀中國，現在每天出租車出行超過一億人次，一年是406億人次。中國的出租車出行中，相當一部分是解決通勤問題。“有的國家出租車總量很少，改革成本很低。但中國試錯的代價將是巨大的。”在上海三亦城市規劃設計有限公司教授徐康明看來，改革必須要平衡好利益關系，科學審慎推進。

然而，利益的平衡談何容易。

梳理近來各方意見，爭論的焦點集中于新舊模式之爭。

一是數量管控之爭。此次征求意見稿對出租車明確了數量調控的思路，引發各方爭論。

反對的聲音認為，應實現出租車市場化資源配置。長期以來，國家對出租車行業實行特許經營及總量控制制度。出租車行業飽受詬病，被指為“壟斷行業”。若是要增加新車數量，時常引起“動蕩”和“不安”，而新業態的興起已大大沖擊舊有的利益格局，數量管控已不合時宜。部分專家也提出，需要多少輛出租車，不是哪個部門說了算，應該由市場說了算，當司機賺不到錢了，就說明市場已經飽和了。

然而，北京交通發展研究中心主任郭繼孚則認為，政府對巡游車管控主要是因為它的流動性，乘客不可識別性，造成乘客和駕駛員之間的信息不對稱，進行嚴格管制才能夠保證它的服務品質。

以美國為例，20世紀80年代，有20多個城市對出租汽車解除管制，車輛數量增加了，但是價格普遍上漲，服務質量下降，拒載不斷增多。1993年后，西雅圖等十多座城市又恢復了數量管制。

交通運輸部運輸服務司副司長徐文強認為，我國出租汽車以巡游服務方式為主，載客量小，空駛率高，大量占用了有限的城市道路資源。尤其是大型城市普遍存在交通擁堵的情況下，政府應當優先發展最節約使用有限道路空間、最經濟高效的交通工具。如果不對出租汽車數量進行管制，可能會加劇擁堵，最終損害公眾利益。

二是車輛性質是否定為“營運車輛”之爭。車輛性質是改革的關鍵問題。此次《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》（征求意見稿）第十二條明確了從事網約車的車輛需符合的條件，其中包括“車輛使用性質登記為出租客運”。

反對聲音則提出，營運車輛需遵循現行《機動車強制報廢標準》，營運車輛報廢年限為8年。目前相當一部分專車是私家車，而且是閑時利用， 8年報廢制度等于變相阻止私家車進入專車領域。因此，部分專家建議，面對“互聯網+”的大勢，應以互聯網的思維定義一種新的車輛性質，界于“營運車輛”與“私家車”之間，或可單獨定性為“網絡預約車輛”，對它的資質要求、與平臺的掛靠關系都應以新思維去認真考量。

“監管的重中之重是保障乘客的運輸安全以及相關權益。營運車輛的要求要高于非營運車輛。”參與征求意見起草的交通運輸部公路交通發展研究中心副主任王浩指出，這是一個底線，司機以贏利為目的本身就是一種營運行為，需要在車輛、駕駛員、安全和服務等方面有高于非營運車輛的標準和要求，能夠防止人員和車輛“帶病”上路，這也是保障乘客利益的必需。

三是管車、管人還是管平臺之爭。此次《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》（征求意見稿）對網約車的車輛及駕駛員明確了具體準入條件。

反對聲音認為，互聯網最大的優勢就是調動所有社會資源，但現在只能在相關部門批準許可的車輛和司機中進行選擇，這樣的管理思路恰恰是把網約車的優勢給丟棄了。應由政府制定統一的標準，但應將審查車輛和司機資質的權力下放給專車公司。政府重點負責平臺監管，專車公司應承擔起相應的責任。

但是，也有專家認為，由于“專車”提供客運服務，管理部門對于經營者、車輛和駕駛員提出相應的要求，實施行政許可無可厚非。另外，由于一些平臺企業對駕駛員資質把關不嚴，存在不良記錄的人員也進入駕駛員行列。行業管理部門從維護公共利益角度出發，對駕駛員和車輛進行管理十分必要。

四是許可層級之爭。此次《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》（征求意見稿）第六條對網約車申請條件進行了明確，強調“向相應的設區的市級或者縣級道路運輸管理機構提出申請”。

反對聲音則認為，實行許可制與當下“簡政放權”、不新設行政許可的施政方針相悖。尤其，很多專車平臺是跨區域的，如果都要到設區的市級或者縣級道路運輸管理機構申請許可，是難以做到的，且增加了政府部門尋租的空間。經營車輛應進行政府備案，而不是審批。應該進一步突出讓市場在資源配置中起決定性作用。

中國人民大學法學院教授楊建順則指出，兩個征求意見稿符合《國務院對確需保留的行政審批項目設定行政許可的決定》，把“專車”明確為出租車的一種新形態肯定了專車的合法地位。交通運輸部管理干部學院教授張柱庭認為，出租汽車經營是地方政府市、縣的事權，不是中央、省級政府的事權，且出租汽車經營具有地域性特征，經營者在當地必須有服務機構、人員、設備。

公司、司機、乘客的利益之辯

這是一項必須兼顧各方利益的改革。

在很多傳統出租車企業和司機之間，“份子錢”是利益矛盾的集合。據粗略測算，北京出租車的份子錢5175元，包含了油補1325元、駕駛員“五險”930元、出租司機工資補貼545元，出租車折舊、裸車費及營運手續1200元，這幾項加起來將近4000元。此外，還包括大修、安全基金管理費等。

從事多年出租車行業的北京的哥郭京說：“有了專車，我的收入從每月7000元降至目前的5500元，以前一般工作10小時，現在要保持收入只能加長營運時間，每天干到13個小時。現在滴滴順風車平均每公里不到1塊錢，這種價格已經造成了惡性競爭。我們希望這個平臺能夠調整一下，份子錢調整一下，讓我們心態能夠更平和。”對于未來改革，郭京充滿期待。

此次征求意見稿提出了“合理確定出租汽車承包費標準或定額任務”“根據經營成本、運價變化等因素實行動態調整”等規定。“改革新政策及新方案【全文】里面提出了一系列措施，首先要求各個地方取消有償使用費，這部分費用如果減掉，就可以減輕出租車經營者和駕駛員的負擔。”交通運輸部運輸服務司巡視員徐亞華說。

對傳統模式進行改革的同時，如何探索新業態的利益分配模式擺在面前。

“公司給司機的待遇很豐厚，這吸引不少司機進駐到專車平臺。”北京專車司機王曉峰介紹，從早7點到晚11點這段高峰時間段里，公司會給每個司機發放優厚的補貼，封頂是120元，其中專車公司和勞務公司各抽取10%，剩下的80%就是司機獲得。

但是，隨著專車企業補貼的減少，部分專車司機收入也出現了下降。有專車駕駛員表示，如果沒有每單給駕駛員的倍數獎勵一定是賠錢的，因為駕駛員根本完不成叫車平臺設定的流水紅線，想完成流水紅線需要超負荷工作；或者自己刷單做虛假交易。目前，專車企業與駕駛員之間的勞務關系問題，也是之前美國遇到的爭議最大的問題。此次征求意見稿要求，網絡預約出租汽車經營者應當與接入的駕駛員簽訂勞動合同。

但有部分專家認為，這意味著專車司機必須成為專車平臺的正式員工，這違反大多數專車司機兼職的初衷。為了保障各自的權益，平臺和司機雙方簽署經營合同是必要的，但同時應該允許雙方簽署勞務合同，而不是勞動合同。

改革，最終要讓百姓有更多獲得感。

專車帶來出行便利的同時，如何給乘客更好的保障擺在面前。

部分專家提出，專車正受到熱烈追逐，但如果形成壟斷后，會不會綁架駕駛員和乘客？今年七、八月份開始，北京、上海等地很多市民發現原本廉價的“專車”一夜之間“變臉”，推出“動態加價”機制。在一些惡劣天氣情況、高峰時段“坐地起價”，“動態加價”金額最高時候是傳統出租車的5倍之多。

此外，如果專車發生交通事故，責任誰來承擔？本月15日，由滴滴“專車”司機與電動自行車交通事故引發的一起損害賠償糾紛案在北京市朝陽區人民法院開庭審理。滴滴公司法律顧問表示，滴滴公司僅是一個提供互聯網信息服務的平臺，滴滴公司在網上將用戶的用車需求提供給運營方，撮合兩方的交易，故不應承擔任何責任。中國保監會消費者權益局也針對部分平臺的保險政策發布了風險提示。

相關專家建議，未來，一方面要通過“互聯網+”對傳統出租車行業進行改造，引入互聯網對服務進行監督，也鼓勵傳統出租車通過互聯網來分配利益，共擔風險；另一方面要科學規范專車管理，建立專車平臺、司機和乘客多元利益共享的科學分配機制。

改革過程中，管理公司、司機、消費者的利益糾葛是一個繞不開的話題。“政府制定這些意見，最終要站在保護消費者利益的角度。”北京大學國家發展研究院教授張維迎明確指出，消費者的選擇是最重要的，要給他們自由的選擇，制定一個規則，更多的是應該聽取消費者的意見。

短期繁榮與長遠發展的利益之思

觀大局，才能察大勢。

這是一項既要注重當前又要放眼長遠的改革。

今年年初，國內一家大型租車公司宣布，將引入超過6萬自有車輛進軍網絡專車市場，并表示一年內的投入將超過25億元，計劃發展5000萬用戶。

然而，通過“燒錢補貼”創造出來的規模擴張是短期繁榮還是一個長遠態勢？

“廣州有10多個網約車平臺，車輛數量在3萬多臺輛，如果網約車數量超過傳統出租車數量，可能會引發不穩定因素。”廣州市副市長周亞偉說。

在暨南大學劉文靜教授看來，如果立法帶來的后果是傳統出租汽車行業的全面被擠壓甚至崩潰，互聯網公司就有可能用同樣的方式擠垮絕大多數傳統行業，迅速形成新的壟斷，并最終掌握規則制定的實際權力。如果那一天真的來臨，政府是否有足夠的手段“適度”監管？

“對于專車改革，我們應多一些專業和理性。”長期致力于城市規劃研究的廈門大學教授王慧指出，對于出租車和網約車的數量及價格，建議相關政府部門運用智慧交通大數據，科學建構交通模型，以此作為解決問題的決策依據，減少主觀和盲動。城市交通發展戰略是公共交通優先，低碳出行。因此，小汽車不管是私家車還是專車都不能成為城市交通主體，對它應有適度的發展的定位。

“事實上，網約車的發展已經歷了一段時間，該暴露的問題也暴露得差不多了。改革有了更多參考系，應更多地在汲取經驗教訓中朝前走。”廣州市客運交通管理處處長蘇奎說。網絡約租車必然走向有法可依、有法必依的道路，與巡游出租汽車構成一個公平互利的競爭環境，回歸為社會提供個性化運輸服務的良性軌道。

東南大學法學院副教授顧大松表示，共享經濟的理念在大中城市普及，未來應通過網約車和公共交通無縫對接，整合巡游、預約、互聯網巴士等一站式網絡平臺，改變居民機動化出行的方式，改變擁車的理念。一是要評估中央和地方的關系，在附則里面留有地方性法規的空間。二是要處理好新法與舊法的關系。三是科學把握網約車和出租車巡游攬客的關系，推動城市機動化出行的變革。

網絡預約出租車在全世界都是一個新生事物。

在徐康明看來，兩個文件使“專車”獲得了合法身份，成為全球第一個全國性的專車監管法規，實際為“專車”正了名，“專車”合法化就是最大的利好，也為市場的可持續發展提供了法律保障。

10月17日晚上11點，交通運輸部運輸司辦公室，出租汽車管理處處長王繡春和五位同事緊張地忙碌著。她們連續第六個周末在辦公室度過。桌上，擺放著數百萬字的出租車改革50余次座談會紀要，以及各地反饋上來的數百份意見。人大代表、政協委員、專家學者、行業協會代表、出租車企業、專車平臺企業、出租車駕駛員、專車駕駛員、乘客都參與了這場圍繞一項改革政策史無前例的大討論。

改革，從來沒有像今天這樣觸手可及，也從沒像今天這樣面臨如此復雜的利益糾葛。改革是一個循序漸進的過程，如何使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用，是一項新的考驗。改革需要更加科學務實、包容開放，真正把老百姓的利益放在最前面，并最終求得最大公約數。