對于我國農(nóng)村留守兒童這一特殊群體的關(guān)愛保護有了國家層面的制度，2月14日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護工作的意見》（以下簡稱“意見”）。

中國青年報記者查閱、梳理相關(guān)政策和公開資料后發(fā)現(xiàn)，我國留守兒童的統(tǒng)計口徑、最新數(shù)據(jù)，目前尚無官方說法，被普遍引用的是全國婦聯(lián)在2013年發(fā)布的有關(guān)留守兒童報告中的統(tǒng)計數(shù)據(jù)：全國共有農(nóng)村留守兒童6102.6萬人。

從現(xiàn)有的國家政策法規(guī)文件內(nèi)容來看，只有《國務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》《中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》《中國兒童發(fā)展綱要（2011-2020年）》3個文件明確提及了農(nóng)村留守兒童，但是多為綱領(lǐng)性或倡導性規(guī)定，缺乏有操作性的具體規(guī)定。

意見首次明確，留守兒童是指父母雙方外出務(wù)工或一方外出務(wù)工另一方無監(jiān)護能力、不滿十六周歲的未成年人。意見同時指出，農(nóng)村留守兒童問題是我國經(jīng)濟社會發(fā)展中的階段性問題，是我國城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡、公共服務(wù)不均等、社會保障不完善等問題的深刻反映。目前農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護工作中的薄弱環(huán)節(jié)突出表現(xiàn)在家庭監(jiān)護缺乏監(jiān)督指導、關(guān)愛服務(wù)體系不完善、救助保護機制不健全等方面。

“這是國務(wù)院出臺的首個有關(guān)農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護的政策性文件，其中提出的強制報告、應急處置等保護農(nóng)村留守兒童的制度和措施都有突破性意義，國務(wù)院在春節(jié)長假后的第一天印發(fā)意見，力圖使農(nóng)村留守兒童這一社會問題得到基層政府的充分重視，積極意義值得肯定。”全國律協(xié)未成年人保護專業(yè)委員會主任、北京青少年法律援助與研究中心主任佟麗華對中國青年報記者表示。

“孩子不僅是家庭的，也是國家的”

在接受調(diào)查的6100多名我國中西部農(nóng)村留守兒童中，留守女童面臨著獨自居住、遭受日常精神傷害、人身傷害、衛(wèi)生習慣整體不佳、壓力紓解效果明顯不足等十大風險。

這是2015年11月下旬，中國社會福利基金會愛小丫基金發(fā)布的《中國中西部農(nóng)村留守女童生存發(fā)展報告》中的內(nèi)容。

研究數(shù)據(jù)來源于9月到12月在四川、云南、河南、甘肅、陜西、湖北6個省份的32所中小學進行的問卷調(diào)查，共有6112名農(nóng)村女童被納入實際分析，其中留守女童的比例為49.346%。

報告特別關(guān)注了中西部農(nóng)村留守女童得到的來自家庭、學校的社會支持現(xiàn)狀。從問卷調(diào)查以及入戶走訪的情況來看，留守女童家庭的服務(wù)保障功能正在逐漸弱化，而且有進一步弱化的趨勢，年輕父母的照料責任嚴重缺失。

從事我國未成年人保護制度理論和實踐研究多年，佟麗華一直在各種場合呼吁，無論是針對普通兒童還是留守兒童的關(guān)愛和保護，制度設(shè)計中都應該突出兩方面責任：父母是孩子的監(jiān)護人，父母必須承擔保障孩子健康成長第一責任人的角色。

佟麗華說：“孩子不僅是家庭的，也是國家的，政府及司法機關(guān)也要承擔責任，這種責任首先是幫助未成年人的父母或其他監(jiān)護人，也就是為他們履行監(jiān)護職責提供支持，其次就是依法監(jiān)督干預，對侵害未成年人權(quán)益或者不履行監(jiān)護責任的要追究法律責任。這兩方面責任缺一不可。”

意見在強調(diào)家庭監(jiān)護主體責任基礎(chǔ)上，明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及村民委員會、居民委員會、教育、公安、民政、農(nóng)民工流入地政府等多個相關(guān)部門的責任，還對衛(wèi)生計生、婦聯(lián)、共青團、工會、殘聯(lián)、財政等單位提出了具體要求，指出了解決農(nóng)村留守兒童問題的具體路徑。

意見要求，父母要依法履行對未成年子女的監(jiān)護職責和撫養(yǎng)義務(wù)，即使父母外出務(wù)工，也不能逃避這種法律責任。父母外出務(wù)工前要對子女進行妥善安置，意見提出了三種方案：攜帶未成年子女共同生活；一方留家照料；暫不具備條件的應當委托有監(jiān)護能力的親屬或其他成年人代為監(jiān)護。意見依據(jù)預防未成年人犯罪法的規(guī)定，明確要求不得讓不滿十六周歲的兒童脫離監(jiān)護單獨居住生活。

父母作為孩子的監(jiān)護人，不僅要提供吃穿住行保障孩子生存，還要承擔管理、照顧、保護、教育等職責，意見要求，“外出務(wù)工人員要與留守未成年子女常聯(lián)系、多見面，及時了解掌握他們的生活、學習和心理狀況，給予更多親情關(guān)愛。”

意見明確了基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民委員會、居民委員會關(guān)愛、保護留守兒童的職責，首次提出了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處要建立農(nóng)村留守兒童信息臺賬的制度，一人一檔案，實行動態(tài)管理，并且規(guī)定了臺賬的主要信息來源：村民委員會、居民委員會通過定期走訪、全面排查后掌握的農(nóng)村留守兒童家庭情況、監(jiān)護情況、就學情況；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織的重點核查；村民委員會、居民委員會在工作中發(fā)現(xiàn)農(nóng)村留守兒童脫離監(jiān)護單獨居住或失蹤、監(jiān)護人喪失監(jiān)護能力或不履行監(jiān)護責任、疑似遭受家庭暴力或虐待、疑似遭受意外傷害或不法侵害等情況的，應當在第一時間向公安機關(guān)報告。

佟麗華認為，很多農(nóng)村留守兒童權(quán)利被侵害事件，都是事發(fā)后經(jīng)媒體報道，公眾才知曉，留守兒童生活的家庭相對封閉，要想做到防患于未然，必須利用村民委員會、居民委員會這些基層群眾自治性組織的力量進行干預。

孩子成長過程中，第一重要的是家庭，其次就是學校。學校對學生不僅要傳授知識，還要關(guān)心愛護。意見明確要求中小學校要對農(nóng)村留守兒童受教育情況實施全程管理，對學校提出多項具體要求：利用電話、家訪、家長會等方式加強與家長、受委托監(jiān)護人的溝通交流，了解農(nóng)村留守兒童生活情況和思想動態(tài)，幫助監(jiān)護人掌握農(nóng)村留守兒童學習情況，提升監(jiān)護人責任意識和教育管理能力；要及時了解無故曠課農(nóng)村留守兒童情況，落實輟學學生登記、勸返復學和書面報告制度，勸返無效的，應書面報告縣級教育行政部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，依法采取措施勸返復學；幫助農(nóng)村留守兒童通過電話、視頻等方式加強與父母的情感聯(lián)系和親情交流；寄宿制學校要完善教職工值班制度，落實學生宿舍安全管理責任，豐富校園文化生活，引導寄宿學生積極參與體育、藝術(shù)、社會實踐等活動，增強學校教育吸引力。

意見要求，留守兒童關(guān)愛保護工作由政府領(lǐng)導、民政部門具體牽頭，民政部門要有效發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的作用。意見明確要求民政部牽頭建立農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護工作部際聯(lián)席會議制度，會同有關(guān)部門在上半年開展一次全面的農(nóng)村留守兒童摸底排查，依托現(xiàn)有信息系統(tǒng)完善農(nóng)村留守兒童信息管理功能，健全信息報送機制。

“發(fā)展成千上萬名愛心志愿者”

《中國中西部農(nóng)村留守女童生存發(fā)展報告》指出，目前，我國民間組織介入農(nóng)村留守兒童服務(wù)的力量極其有限。一方面與缺乏對留守兒童問題以及需求的準確把握相關(guān)，另一方面與留守兒童問題的復雜性以及民間組織資源的局限性有關(guān)。

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村現(xiàn)有社會服務(wù)組織數(shù)量以及種類都極其有限，滿足留守兒童生活照料需求的民間托管中心幾乎全部是營利性的，公益性質(zhì)的托管機構(gòu)以及輔導機構(gòu)數(shù)量較少，應該加快農(nóng)村此類社會服務(wù)組織的建設(shè)。

報告呼吁，留守兒童的需求復雜多樣，依靠單個民間組織的力量很難對所有問題進行介入和干預，民間組織在介入幫助的過程中，應該特別注重服務(wù)項目設(shè)計的專門化和專業(yè)化，避免同一區(qū)域內(nèi)資源的重復投入。

意見提出，民政等部門通過政府購買服務(wù)等方式，加快孵化培育社會工作專業(yè)服務(wù)機構(gòu)、公益慈善類社會組織、志愿服務(wù)組織，支持其深入城鄉(xiāng)社區(qū)、學校和家庭，開展農(nóng)村留守兒童監(jiān)護指導、心理疏導、行為矯治、社會融入和家庭關(guān)系調(diào)適等專業(yè)服務(wù)。

佟麗華認為，這一規(guī)定意義重大，“對從事未成年人保護的社會組織是一種鼓勵和激勵，從我們了解的各地情況來看，不論是基層民政部門，還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村民委員會、居民委員會，都缺乏熟悉法律、社會工作、心理等專業(yè)的兒童保護專業(yè)人員。盡管意見對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村民委員會、居民委員會、民政部門都提出了具體要求，但如果沒有專業(yè)服務(wù)人員，這些要求很難落到實處”。

在佟麗華看來，當前無論是針對農(nóng)村留守兒童的關(guān)愛保護還是針對困境兒童的幫扶，關(guān)鍵問題是缺乏專業(yè)服務(wù)。“我一直認為，在兒童保護領(lǐng)域是最適合大力發(fā)展專業(yè)社會組織的，政府搭臺，把專業(yè)服務(wù)工作交給社會組織去做。”佟麗華曾經(jīng)呼吁，“啟動‘一十百千萬’工程，通過政府購買服務(wù)的方式，建立解決鄉(xiāng)村留守兒童問題的有效機制。所謂一，指一家專門機構(gòu)，即在全國每個縣級層面成立一家專職做兒童保護工作的社會組織；十，指十名專職人員，即在每個社會組織中至少培養(yǎng)配備十名包括社工、心理咨詢師、法律工作人員在內(nèi)的專業(yè)工作人員，專職從事兒童保護工作；百，是指發(fā)展一百名能夠積極有效發(fā)揮作用的志愿者；千、萬，是希望志愿者力量不斷擴大，發(fā)展成千上萬名愛心志愿者，作為關(guān)注留守兒童保護的志愿力量。”