近日，國務(wù)院新規(guī)定調(diào)社保基金入市規(guī)則，強(qiáng)化了審計(jì)監(jiān)管措施。

“條例出來，基金該干什么干什么，越雷池一步都不行!”國務(wù)院總理李克強(qiáng)在2月3日召開的國務(wù)院常務(wù)會議上通過《全國社會保障基金條例(草案)》時(shí)強(qiáng)調(diào)。

3月28日，國務(wù)院正式公布《全國社會保障基金條例》(以下簡稱“條例”)，自5月1日起施行。這是我國首個(gè)關(guān)于全國社會保障基金的條例，明確了全國社會保障基金的性質(zhì)、投資運(yùn)營、風(fēng)險(xiǎn)管理、監(jiān)督和法律責(zé)任等，強(qiáng)化了審計(jì)、公開等監(jiān)管措施。

自全國社會保障基金成立十多年來，這是我國首個(gè)關(guān)于該基金的行政法規(guī)級別的系統(tǒng)規(guī)定，其頒布較以往的規(guī)定有何不同?對今后的社會保險(xiǎn)基金入市是否有意義?

提升了立法層次

相對于有“保命錢”之稱的社會保險(xiǎn)基金，社會保障基金對老百姓(46.140, 0.14, 0.30%)來說并不熟悉。盡管從名稱上，社會保障基金與社會保險(xiǎn)基金僅有一字之差，但兩者在資金來源、運(yùn)營管理和用途上都存在明顯區(qū)別。

國務(wù)院法制辦負(fù)責(zé)人日前在對條例進(jìn)行解讀時(shí)指出，全國社會保障基金與社會保險(xiǎn)基金不是一個(gè)基金。前者由中央財(cái)政預(yù)算撥款、國有資本劃轉(zhuǎn)、基金投資收益和以國務(wù)院批準(zhǔn)的其他方式籌集的資金構(gòu)成，用于人口老齡化高峰時(shí)期的養(yǎng)老保險(xiǎn)等社會保障支出的補(bǔ)充、調(diào)劑。而后者資金主要來自單位和個(gè)人繳費(fèi)，用于公民養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)、生育等各項(xiàng)社會保險(xiǎn)待遇的當(dāng)期發(fā)放。

然而，兩者又有著密切關(guān)系，如果說社會保險(xiǎn)基金是老百姓的“保命錢”，社會保障基金就相當(dāng)于“保命錢”的儲備金，條例明確規(guī)定了全國社會保障基金是國家社會保障儲備基金。

中國勞動學(xué)會副會長蘇海南在接受法治周末記者采訪時(shí)指出，社會保障基金作為社會保險(xiǎn)基金的戰(zhàn)略儲備金，當(dāng)社會保險(xiǎn)基金不足以支出時(shí)，用其資金來進(jìn)行補(bǔ)充。

蘇海南介紹，早在2000年8月，國務(wù)院就設(shè)立了全國社會保障基金，由全國社會保障基金理事會(以下簡稱“理事會”)負(fù)責(zé)管理運(yùn)營。2001年 12月17日，全國社會保障基金召開第一屆理事大會第一次會議，頒布了全國社會保障基金投資管理暫行辦法(以下簡稱“辦法”)和全國社會保障基金理事會章程(以下簡稱“章程”)，對全國社會社會保障基金的定位、管理運(yùn)營、投資比例等作出了規(guī)定。

蘇海南指出，然而，隨著我國社會老齡化程度的加劇，部分地區(qū)社會保險(xiǎn)基金出現(xiàn)收不抵支的情況，對社會保障基金使用的需求和概率較前些年明顯增加，迫切需要強(qiáng)化對基金投資運(yùn)營的管理和監(jiān)督。

2015年6月，人力資源與社會保障部發(fā)布的《中國社會保險(xiǎn)發(fā)展年度報(bào)告2014》顯示，即使包含財(cái)政補(bǔ)助，已有河北、黑龍江、寧夏三省份的企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收不抵支。其后出版的《黨的十八屆五中全會建議學(xué)習(xí)輔導(dǎo)百問》更透露，扣除財(cái)政補(bǔ)助后，企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金當(dāng)期收不抵支的省份達(dá)到22個(gè)。

“之前(對于全國社會保障基金)缺乏在法律層面全面、系統(tǒng)的規(guī)定。”蘇海南指出，條例這一行政法規(guī)的出臺解決了這一迫切問題，為全國社會保障基金的保值增值、運(yùn)營管理、監(jiān)督及法律責(zé)任等搭建了一個(gè)整體法律框架，適應(yīng)了當(dāng)前社會的實(shí)際需要，對于今后應(yīng)對老齡化的到來提供了至關(guān)重要的一個(gè)法律保障。

加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管控和監(jiān)管

今年3月，據(jù)理事會第五屆理事大會第三次會議公布的信息顯示，通過財(cái)政撥款、國有資本劃轉(zhuǎn)等方式不斷充實(shí)基金，加上投資收益，截至2015年底，全國社會保障基金規(guī)模已達(dá)15085.92億元，比上年末增加2676.39億元。

作為我國社會保障制度的“壓艙石”，隨著全國社會保障基金規(guī)模的不斷擴(kuò)大，如何保障基金安全、控制風(fēng)險(xiǎn)顯得尤為重要。條例在立法目的中明確提出全國社會保障基金要“在保證安全的前提下實(shí)現(xiàn)保值增值”。

條例通過多項(xiàng)措施來確保基金安全，包括明確基金的投資范圍、種類和比例，合理配置經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的固定收益類、股票類和未上市股權(quán)類等資產(chǎn);完善基金的風(fēng)險(xiǎn)管理和內(nèi)部控制制度，理事會確定重大投資項(xiàng)目等，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評估并集體討論決定;強(qiáng)化對投資管理人、托管人的管理，公開選聘，并對其進(jìn)行考評，并明確了投資管理人、托管人的法定職責(zé)和禁止行為等。

此外，條例還明確規(guī)定了國有資本劃轉(zhuǎn)是全國社會保障基金的資金來源。

蘇海南表示，這一規(guī)定對基金的保值增值非常重要，為社會保障基金提供了一個(gè)可持續(xù)的能動性增值渠道，“尤其是經(jīng)濟(jì)效益好的央企國有資產(chǎn)將股權(quán)劃到社會保障基金，基金將可以持續(xù)每年從國有盈利企業(yè)的稅后利潤中，獲得穩(wěn)定的收入”。

中國社會科學(xué)院社會政策研究中心秘書長唐鈞表示，條例在關(guān)于理事會的組織框架和全國社會保障基金的投資管理相關(guān)的條款中，基本上沿用了章程和辦法中的說法。但是，在法律責(zé)任等方面的措辭邏輯性更加嚴(yán)密，語氣也更加嚴(yán)厲了。

唐鈞指出，以往辦法中的罰則，大多是對社保基金投資管理人和托管人處以“罰款”和“退任”的懲罰;而條例中的相關(guān)規(guī)定則升級到“依法給予處分”，甚至多處強(qiáng)調(diào)“構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”。

法治周末記者通過對比還發(fā)現(xiàn)，與辦法僅規(guī)定報(bào)告制度不同，條例特設(shè)專章對全國社會保障基金的監(jiān)督進(jìn)行了系統(tǒng)規(guī)定。明確國家建立健全全國社保基金監(jiān)督制度，確立了各監(jiān)管部門的職責(zé)權(quán)限，對投資管理人、托管人的監(jiān)督、基金的審計(jì)和公開制度都提高了要求。

比如，以往理事會僅需在單個(gè)社保基金委托資產(chǎn)管理合同到期后，向監(jiān)管部門提交經(jīng)具備證券從業(yè)資格的會計(jì)師事務(wù)所審計(jì)的報(bào)告;今后則除會計(jì)事務(wù)所審計(jì)外，還要求審計(jì)署每年對基金進(jìn)行審計(jì)，審計(jì)結(jié)果向社會公布。

蘇海南也肯定了條例對于全國社會保障基金監(jiān)管工作的重視，有利于促進(jìn)今后相關(guān)工作的展開。“通過這一法規(guī)，使(全國社會保障基金)在安全第一的原則下去投資運(yùn)營，切實(shí)保證它的保值增值，具有很重要的意義。”他進(jìn)一步指出，條例搭建了法律框架，但政策落實(shí)和細(xì)化，還需要在今后出臺相關(guān)細(xì)則。

為社會保險(xiǎn)基金入市探路?

“條例的重點(diǎn)在附則部分。”唐鈞直言。

條例第29條增設(shè)了此前完全沒有涉及的規(guī)定：經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，全國社會保障基金理事會可以接受省級人民政府的委托管理運(yùn)營社會保險(xiǎn)基金;受托管理運(yùn)營社會保險(xiǎn)基金，按照國務(wù)院有關(guān)社會保險(xiǎn)基金投資管理的規(guī)定執(zhí)行。

唐鈞指出，這是條例與之前的章程、辦法最大的不同點(diǎn)，該規(guī)定將社會保障基金與社會保險(xiǎn)基金這兩個(gè)不同的“社保基金”鏈接到了一起。

2003年6月，全國社會保障基金以委托投資方式進(jìn)入證券市場。根國務(wù)院法制辦負(fù)責(zé)人介紹，截至2015年底，全國社會保障基金累計(jì)投資收益額為7133.34億元，年均投資收益率為8.82%，超過同期年均通貨膨脹率6.47個(gè)百分點(diǎn)。

面對社會保障基金投資的高回報(bào)，此次條例的規(guī)定是否在為之后社會保險(xiǎn)基金的入市探路呢?

唐鈞表示，或許可以認(rèn)為新出臺的條例，是在為數(shù)千億元乃至數(shù)萬億元的社會保險(xiǎn)基金通過全國社會保障基金這一渠道“入市”做準(zhǔn)備。(條例)為了預(yù)防在股市本身的投資經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)之外可能出現(xiàn)的人為道德風(fēng)險(xiǎn)，在法律上作出了盡可能嚴(yán)密的部署。

早在2006年12月，理事會就首批受托管理天津、山西、河南等試點(diǎn)省(區(qū)、市)做實(shí)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶中的中央補(bǔ)助資金。2012年、2015年，廣東、山東又分別作為試點(diǎn)，將1000億元職工養(yǎng)老保險(xiǎn)結(jié)余基金委托理事會投資運(yùn)作。

據(jù)理事會數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2015年底，8個(gè)試點(diǎn)省(區(qū)、市)做實(shí)個(gè)人賬戶資金1149.25億元;廣東和山東省委托資金1732.88億元。

蘇海南指出，在一定程度上可以認(rèn)為條例的規(guī)定，是在為社會保險(xiǎn)基金入市探路，社會保障基金入市做得好，能為社會保險(xiǎn)基金今后的入市提供借鑒。且理事會代為操作社會保險(xiǎn)基金，對將來該基金的全國統(tǒng)籌也有利。

但蘇海南也強(qiáng)調(diào)，該條例規(guī)定了社會保障基金的入市、運(yùn)營等，并未直接規(guī)范社會保險(xiǎn)基金的保值增值等相關(guān)問題。