解讀社會撫養費新規:體現人性關懷 去向應更透明

11月20日,國務院法制辦網站公布《社會撫養費征收管理條例(送審稿)》,向社會征求意見

在對《社會撫養費征收管理條例(送審稿)》(下稱條例)具體條文作出解讀之前,先說一說征收社會撫養費的正當性。“孩子是我們自己生的養的,為什么要給國家交錢?”一些超生父母常問類似的問題,也因此對社會撫養費正當性發生疑問。事實上,一個孩子從出生到長大,除了父母,社會也要付出很多:人多了,教育、醫療等各種資源需求增加,相應需要加大公共投入。部分家庭因多占用資源付出必要成本,其正當性無可置疑。

除了百姓,部分學者也對社會撫養費存在價值提出疑問。11月24日《中國青年報》報道中,有學者提出廢除社會撫養費的主張。從學術探討和著眼未來的角度,任何觀點都需要得到尊重和重視。但至少就現階段而言,社會撫養費是落實計劃生育基本國策,促進人口與經濟、社會、資源、環境的協調發展的必要舉措。如果不能在這樣的共識下認識問題,條例的執行前景將會蒙上幾分陰影。

接下來就送審稿的部分具體條文的規定,談一些粗淺的認識,有欣喜,也有期待。

關鍵詞:統一

第6條　已生育一個子女,不符合法律法規規定再生育一個子女的,對雙方當事人分別征收計征基本標準3倍以下的社會撫養費;已生育兩個以上子女,不符合法律法規規定再生育的,加重征收社會撫養費。社會撫養費的具體征收標準由省、自治區、直轄市規定。

因在結婚登記前生育3個孩子,2月7日,導演張藝謀向江蘇省無錫市濱湖區計生局繳納社會撫養費748萬余元。送審稿公布后,很多網友調侃:“老謀子命不好呀!如果新條例通過再生孩子,就不用交700多萬元了。”

事實上,這樣的理解有不小偏差。各地情況不同,社會撫養費征收標準有適度差別是必要的,但目前各地標準差別太過懸殊,卻損害了征收的公平性。所以,對于該條明確規定“計征基本標準3倍以下”,統一征收標準壓縮地方的自由裁量權。這是值得肯定的,也是送審稿的最大亮點之一。不過,目前統一的,只是對二胎的征收標準,三胎及以上超生,“社會撫養費的具體征收標準由省、自治區、直轄市規定”。

仍以張藝謀超生為例,他最終繳納的700多萬元中,三胎的社會撫養費是最大一筆,超過500萬元。按照目前送審稿,同樣生三個孩子,頭胎將無需繳納(這個問題下文會提到),二胎數額有不小降低,而作為最大頭兒的三胎社會撫養費,處于并不確定狀態。一旦當地制定更高三胎征收標準,繳納更多的錢并非不可能。

超生孩子越多,當事人違反國家法律的主觀性越明顯,社會需要付出的成本也越大,這樣看,社會撫養費隨著超生胎數增加而遞增,有其合理性。但這不意味著越高越好,征收標準仍應與社會付出的成本相適應。如果統一規定三胎及以上社會撫養費有難度,條例至少可以規定一個相對明確標準,特別是一個上限,避免各地征收的攀比和無序。

關鍵詞:人性

第3條不符合人口與計劃生育法律法規規定多生育子女的公民,應當依照本條例的規定繳納社會撫養費。不符合程序規定生育的,不予征收社會撫養費。

這里重點要說的,是后半條,即“不符合程序規定生育的,不予征收社會撫養費”。從“生育是公民權利”的角度審視,未婚媽媽、未到婚齡就生子、同居但未領結婚證生子等情況,僅僅在于生育程序上的問題(時間早,未取得有關部門生育許可等)。而目前,上述情況下生育,是和超生“一視同仁”對待,須繳納同等數額的社會撫養費。比如,張藝謀和陳婷未婚生育三個孩子,生育一個子女是作為初婚者的陳婷的權利,結果因為未婚生育,第一個孩子也繳納了社會撫養費。

再比如曾引發媒體關注的北京“未婚媽媽”于軍。因為未婚先孕,她成為一名“超生者”,面臨一筆數額不菲的社會撫養費,女兒的戶口也遲遲辦不下來。公眾和人大代表多次呼吁,取消對“未婚媽媽”征收社會撫養費。送審稿的規定,可以視作對公眾呼聲的回應。這既是實現公平的需要,也是人性化關懷的具體體現。

關鍵詞:規范

第8條社會撫養費的征收,由縣級人民政府計劃生育行政部門(以下簡稱征收機關)作出書面征收決定。

征收機關可以委托鄉(鎮)人民政府或者街道辦事處開展社會撫養費征收的調查取證工作。

第9條　流動人口的社會撫養費征收,由其戶籍所在地縣級人民政府計劃生育行政部門按照戶籍所在地的征收標準作出征收決定。流動人口現居住地應當配合戶籍地計劃生育行政部門做好社會撫養費征收工作。

送審稿很多條文,都體現了規范。比如上面提到的統一征收標準,即是規范的重要內容。而送審稿對征收機關的明確,同樣很好體現了規范要求。

目前,在一些地方,鄉(鎮)人民政府或者街道辦事處是合法的征收主體。執法主體層級較低,不利于一定地域內執法統一。比如,對于“3倍以下”的范圍確定具體征收標準,不同鄉鎮可能有不小差別。另外,基層執法人員素質偏低,導致一些地方執法的不規范,出于這方面的考量,送審稿將社會撫養費征收主體,明確規定為“縣級人民政府計劃生育行政部門”。“鄉(鎮)人民政府或者街道辦事處”可以接受委托開展相關調查取證,但它不再是合法征收主體。

除了層級上的明確,地域上的明確同樣重要。現實操作中,對于流動人口等人戶分離群體,戶籍所在地和實際居住地計生部門都有征收社會撫養費的權力。二者常常為此發生扯皮,甚至出現明明已經征收,但彼此還不認賬的情況出現。媒體曾報道,浙江省溫州市鹿城區居民黃某在廣東省大埔縣生了第二個孩子,向該縣繳納社會撫養費6萬多元。但隨后,鹿城區計生部門要求大埔縣計生部門撤銷對黃某夫婦社會撫養費的征收,并作出了征收86萬元的處罰決定。

送審稿明確將征收權力統一到了戶籍所在地,可有效避免重復征收,提高征收效率,也有利于保障相對人的權利。

關鍵詞:脫鉤

第24條　社會撫養費及滯納金應當全部上繳國庫,按照國務院財政部門的規定納入地方財政預算管理,作為地方預算收入,統籌安排使用,不得返還或者變相返還征收機關,不得截留、挪用、貪污、私分。

計劃生育工作經費,由各級人民政府財政予以保障,不得與社會撫養費征收數額掛鉤。

第27條公安、民政等相關部門應在各自職責范圍內配合計劃生育行政部門做好社會撫養費征收有關工作。

當事人所在單位或者村民委員會、城市居民委員會,應當依法配合做好社會撫養費的征收工作。

送審稿中和“脫鉤”有關的兩個法條,讓人一喜一憂。

讓人喜的是第24條。在一些地方,社會撫養費返還早已不是什么秘密。對于執法機關來說,一旦有了利益沖動,執法出現偏差的可能性就更大。送審稿“不得返還或者變相返還征收機關”的規定,征收和返還脫鉤,將遏制利益沖動,讓執法回歸理性。

不過,即使這樣的規定得以通過,現實也不令人樂觀。11月24日澎湃新聞報道,安徽省碭山縣計生委在被職工追討工資時作出這樣的回復:“碭山縣人口和計劃生育執法監察大隊是自收自支單位,財政不撥錢,收到錢能發工資。”對計生部門來說,一旦“收不到錢就沒錢發工資”成為它們避不開的尷尬,條例能否落實就需要打上一個不小的問號。

更令人擔心的則是送審稿第27條,“公安、民政等相關部門應在各自職責范圍內配合計劃生育行政部門做好社會撫養費征收有關工作”。以不給落戶的方式保證社會撫養費的征收,是目前公安最有力的“配合”方式。送審稿這條規定,并未排除這“配合”方式的適用。

對計生部門來說,不交錢不給落戶是最有力也最有效的制約手段。但這種方式給超生家庭特別是超生孩子造成的傷害,卻是長久的。用限制人權(不能上學、不能上醫保)的方式實現社會撫養費的征收,并不正當。

關鍵詞:透明

如果說送審稿有什么缺憾,那么,對社會撫養費去向只字未提,應該是重要一條。根據24省份于公開的數據,的社會撫養費超過200億元。這么一大筆錢用在哪里,公眾知之不多。送審稿規定了縣級年度征收總額公開,但去向問題并未涉及。既然條例規定了社會撫養費納入地方財政預算,那么,單獨公布這筆錢的去向,似乎既無必要也不太可能。然而,無論從政府信息公開還是公眾監督角度看,這筆錢都不能成為一筆糊涂賬。最大限度的透明,才能贏得最大的公信力。