國(guó)務(wù)院近日發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步推行戶籍制度改革的意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》)，明確提出了要逐步廢除戶籍制，實(shí)行統(tǒng)一的居住證制度，并要求對(duì)各類不同規(guī)模的城市采用差別化的落戶政策，同時(shí)也提出要完善與落戶人口數(shù)掛鉤的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化。戶籍制度為何會(huì)持續(xù)了60多年而頑強(qiáng)存在?戶籍制度存廢的核心取決于什么?當(dāng)前改革的重點(diǎn)是什么?如何才能控制特大城市的人口規(guī)模，延續(xù)目前的戶籍制思路對(duì)嗎?“公共服務(wù)均等化”是不是個(gè)“烏托邦”，強(qiáng)推會(huì)帶來(lái)什么后果?
廢除中小城鎮(zhèn)戶籍制屬順?biāo)浦?/p>
中國(guó)的“戶口”管理早在秦朝就已經(jīng)有了，但戶籍制度主要是在1953年之后形成的。當(dāng)時(shí)的目的是為了發(fā)展工業(yè)經(jīng)濟(jì)，采取了犧牲農(nóng)業(yè)，來(lái)為工業(yè)提供原料、資金等的方式，即后來(lái)常說(shuō)的工農(nóng)業(yè)“剪刀差”。它是通過(guò)計(jì)劃行政手段，壓低農(nóng)民的收入，把農(nóng)業(yè)部門(mén)的利潤(rùn)轉(zhuǎn)移到工業(yè)去，以此來(lái)促進(jìn)工業(yè)發(fā)展。這就導(dǎo)致農(nóng)業(yè)、農(nóng)民在整個(gè)經(jīng)濟(jì)體制里處于一種“吃虧”的狀態(tài)，城市在工業(yè)部門(mén)工作的居民“收入”相對(duì)就高一些。而人是自私的，受此影響，當(dāng)時(shí)的農(nóng)民就想流動(dòng)到城市中，進(jìn)入工業(yè)部門(mén)工作。戶籍制由此應(yīng)運(yùn)而生，把人口劃分為城市戶口和農(nóng)村戶口，目的是用來(lái)限制農(nóng)民流入城市。
1978年的改革是先從農(nóng)村開(kāi)始，以承包制為基礎(chǔ)，農(nóng)村首先出現(xiàn)了“萬(wàn)元戶”。當(dāng)時(shí)農(nóng)村的收入高于城市，戶籍制的存在不是很大的問(wèn)題。后來(lái)改革的重心轉(zhuǎn)移到城市，農(nóng)村的發(fā)展相對(duì)于城市開(kāi)始滯后。在城市收入較高的情況下，一方面吸引了農(nóng)民工入城，另一方面政府又不想為農(nóng)民工提供城市居民所享有的社會(huì)福利，就依靠戶籍制來(lái)形成一道圍墻，作為能否享有社會(huì)福利的劃分依據(jù)。
表面上看，戶籍制度存在的原因是城市居民的福利高于農(nóng)村。但實(shí)際上，這種“偏高”是相對(duì)意義上的。城市居民的福利高于農(nóng)村是正常的，因?yàn)槌鞘械奈恢脙?yōu)勢(shì)，交通便捷，工業(yè)發(fā)達(dá)，人口的素質(zhì)也較高，城市居民的收入本應(yīng)高于農(nóng)村。但因?yàn)榧舆M(jìn)了政府提供的社會(huì)福利，城市居民的收入就“偏高”了。
根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)的收入分配理論，各部門(mén)、各要素所獲得的收入是由它們對(duì)生產(chǎn)所做出的貢獻(xiàn)決定的。勞動(dòng)者的競(jìng)爭(zhēng)力越強(qiáng)，對(duì)生產(chǎn)的貢獻(xiàn)越大，所獲得的收入就越高，收入與貢獻(xiàn)是成比例的。城市居民的收入高，是反映了其整體競(jìng)爭(zhēng)力強(qiáng)，對(duì)經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)大。假設(shè)一個(gè)城市居民的競(jìng)爭(zhēng)力是農(nóng)民的兩倍，他的收入也應(yīng)該是農(nóng)民的兩倍。但加入了社會(huì)福利后，實(shí)際上，他的收入可能是農(nóng)民的三倍、四倍。也就是說(shuō)他的收入已經(jīng)偏離了與農(nóng)民的競(jìng)爭(zhēng)力對(duì)比，遠(yuǎn)高于對(duì)生產(chǎn)的貢獻(xiàn)應(yīng)獲得的部分。這種“偏高”的收入，是城市政府提供社會(huì)福利的結(jié)果。
所謂“人往高處走，水往低處流”，在這種情況下農(nóng)村人口當(dāng)然想流動(dòng)到城市。不設(shè)置“圍墻”，就會(huì)出現(xiàn)農(nóng)村人口向城市大規(guī)模涌入的問(wèn)題。各城市的政府既想吸收農(nóng)民工，因?yàn)楣I(yè)發(fā)展需要農(nóng)民工，但又不愿意讓其“入戶”，戶籍制就豎起了一道“門(mén)檻”或“圍墻”，把農(nóng)民工擋在了社會(huì)福利之外。媒體和輿論這些年呼吁對(duì)戶籍制度進(jìn)行改革，認(rèn)為其造成了“社會(huì)不公”，問(wèn)題即在于此。
搞明白了這個(gè)道理，就知道戶籍制度會(huì)在什么情況下被取消了。若農(nóng)民的收入在農(nóng)村與在城市能夠拉平，與其貢獻(xiàn)相匹配的話，農(nóng)民就沒(méi)有動(dòng)力流動(dòng)到城市，戶籍制就形同虛設(shè)，廢不廢除都無(wú)關(guān)緊要了。
其實(shí)在這次戶籍改革之前，東南沿海地區(qū)的農(nóng)村，已經(jīng)出現(xiàn)了一種狀況，即農(nóng)村戶籍比城市戶籍更“值錢(qián)”。為什么?因?yàn)闁|南沿海地區(qū)發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，要使用農(nóng)村的集體用地。當(dāng)?shù)貙?shí)行的是“就地工業(yè)化”，而不像西部的農(nóng)民那樣是到東南沿海地區(qū)來(lái)打工。因?yàn)槭褂昧宿r(nóng)村集體用地來(lái)發(fā)展工業(yè)，這些土地的價(jià)值大增，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民以“股份”的形式參與其中，享受分紅。所以，在東南沿海的很多農(nóng)村，即使農(nóng)民不工作，也是“地主”，可以享受土地這種要素資源帶來(lái)的收入，生活過(guò)得很好。由此帶來(lái)的結(jié)果就是農(nóng)民的收入比當(dāng)?shù)爻鞘芯用竦氖杖肟赡苓�更高。在這次《意見(jiàn)》出臺(tái)之后，有一個(gè)調(diào)查的結(jié)果是，如果戶籍轉(zhuǎn)入城市的條件是把既有土地的承包權(quán)還給國(guó)家，90%的農(nóng)民是不愿意的。
所以，對(duì)東南沿海來(lái)說(shuō)，戶籍制取不取消，意義已經(jīng)不大了。另外也應(yīng)該看到，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有一個(gè)擴(kuò)散的過(guò)程，現(xiàn)在中國(guó)也在進(jìn)行產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，由沿海轉(zhuǎn)入中西部。中西部地區(qū)也在進(jìn)行類似十幾二十年前東南沿海地區(qū)已經(jīng)進(jìn)行過(guò)的“就地工業(yè)化”。
這次的《意見(jiàn)》明確提出，對(duì)于城鎮(zhèn)以及一些中小城市，在人口壓力不大的情況下，要改革戶籍制為居住證制度，讓農(nóng)民容易落戶。原因就是這些城市的居民，相比于農(nóng)村有農(nóng)地轉(zhuǎn)為工業(yè)用地、可享受分紅的農(nóng)民而言，已經(jīng)沒(méi)有什么優(yōu)勢(shì)了。這些地區(qū)的戶籍制度實(shí)際上已經(jīng)名存實(shí)亡，取消只是順?biāo)浦�、自然而然的事情�?/p>
降低特大城市居民福利才能持久
但這次對(duì)特大城市，如北上廣這類城市的改革反而是強(qiáng)化了戶籍制度。之前這些城市提出“積分入戶”的政策，這次《意見(jiàn)》提出的是“嚴(yán)格控制”，也就是說(shuō)，條件有可能比之前的“積分入戶”政策更加苛刻。
原因何在?這是因?yàn)樘卮蟪鞘械母＠貏e高，如優(yōu)質(zhì)的醫(yī)療、教育資源等，不要說(shuō)農(nóng)村，就是中小城市也不具備。如果這些資源都是按照“市價(jià)”原則進(jìn)行分配，誰(shuí)出價(jià)高誰(shuí)享有，也沒(méi)有關(guān)系。但因?yàn)橛袘艏贫纫约氨澈蟮纳鐣?huì)福利存在，導(dǎo)致這些城市的居民實(shí)際上是以非常“廉價(jià)”的方式獲得這些資源。比如現(xiàn)在一些特大城市的中小學(xué)按照就近入學(xué)原則分配學(xué)位，連考試都免了。醫(yī)療也有很多不菲的補(bǔ)貼。在這種情況下，不僅是外來(lái)的農(nóng)民工，包括大學(xué)生、甚至一些大中城市的居民，也都想擠入這類特大城市。面對(duì)這種情況，政策應(yīng)如何選擇?
同樣的道理，如果特大城市的居民的收入不是“偏高”，而是與其他大中城市、農(nóng)村一樣，民眾收入是按其產(chǎn)出貢獻(xiàn)“拉平”的(注意：這里說(shuō)的“拉平”不是指人人的絕對(duì)收入完全一樣的“平均主義”，而是指與其貢獻(xiàn)相適應(yīng)的相對(duì)收入，即收入除以其創(chuàng)造的價(jià)值的比例是一樣的)，就不存在“人往高處走”，不存在民眾想擠破頭落戶特大城市的問(wèn)題。問(wèn)題的關(guān)鍵是如何“拉平”。
一種方式是抬高社會(huì)福利，即提高特大城市之外的居民的收入。另一種方式就是拉低特大城市居民享有的福利水平。邏輯上只有這兩條路。一說(shuō)出來(lái)，一般民眾的心理肯定是反對(duì)第二條路。所謂“由儉入奢易，由奢入儉難”，人性如此。所以在政治可行性上，第二條路難走。
但問(wèn)題是第一條路是否可行呢?第一條路本質(zhì)上是反市場(chǎng)的，是這些特大城市的政府注入了很多財(cái)政補(bǔ)貼，才使得戶籍居民能夠以“廉價(jià)”的方式獲得這些優(yōu)質(zhì)的醫(yī)療教育資源。也就是說(shuō)，特大城市的優(yōu)質(zhì)醫(yī)療教育資源對(duì)有城市戶籍的居民的定價(jià)是“扭曲”的，價(jià)值與價(jià)格嚴(yán)重脫節(jié)。如果在這些特大城市工作的非本市戶籍人口，都按照這種扭曲的價(jià)格享受這些優(yōu)質(zhì)的醫(yī)療教育資源，財(cái)政能否支撐下來(lái)?落戶了一批，是否還有另外等候的，一批又一批源源不斷地涌入?
西方發(fā)達(dá)國(guó)家就是以城市的稅收去補(bǔ)貼周邊的農(nóng)村，以此來(lái)消除城鄉(xiāng)差別。但它們經(jīng)過(guò)數(shù)百年的發(fā)展，有相當(dāng)?shù)呢?cái)富積累，在一段時(shí)間內(nèi)是能夠負(fù)擔(dān)得起的。其次是絕大部分的西方發(fā)達(dá)國(guó)家，即使是人口最多的美國(guó)，與中國(guó)相比，都是地大物博人少，參與瓜分社會(huì)福利的人數(shù)較少，所以政府還能扛得住一段時(shí)間。不過(guò)，經(jīng)過(guò)多年的瓜分，加上近年來(lái)經(jīng)濟(jì)危機(jī)的影響，西方政府的財(cái)政收入也支撐不下去了。這在日本和歐洲表現(xiàn)得很明顯。因?yàn)檫@種政策下，居民得到的收入不是按照其產(chǎn)出貢獻(xiàn)獲得的，而是政府靠“劫富濟(jì)貧”的方式，靠轉(zhuǎn)移支付實(shí)現(xiàn)的。這種方式持續(xù)多年，最終整個(gè)社會(huì)的財(cái)富還是會(huì)支撐不下去。政府起先還可以借債度日，但最后連債券都發(fā)不出去，利息都支付不起，有的不得不以破產(chǎn)收?qǐng)�。美�?guó)因?yàn)橛忻涝@個(gè)國(guó)際貨幣的印鈔權(quán)，所以比其他發(fā)達(dá)國(guó)家能撐得更久一些，說(shuō)白了是在透支美元的國(guó)際信用而已。
反觀中國(guó)，資源條件本來(lái)就不好，地大但適宜耕種的土地少，物博其實(shí)談不上，被人口眾多這個(gè)大分母一除就半點(diǎn)都不博了。收入和財(cái)富的累積與歐美發(fā)達(dá)國(guó)家相比還是有所不足，一算人均就更少。如果走西方發(fā)達(dá)國(guó)家的道路，通過(guò)社會(huì)福利來(lái)填平城鄉(xiāng)差異的話，中國(guó)政府的財(cái)政很快就會(huì)崩潰。口頭上說(shuō)說(shuō)“公共服務(wù)均等化”那樣討好民眾耳朵的話當(dāng)然容易，但實(shí)際上做不到，勉強(qiáng)而為只會(huì)帶來(lái)災(zāi)難性的后果。
所以唯一的辦法就是降低特大城市居民“偏高”的社會(huì)福利。由于經(jīng)濟(jì)學(xué)上所說(shuō)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，即使由市場(chǎng)自發(fā)決定，優(yōu)質(zhì)的教育和醫(yī)療資源也會(huì)集中在特大城市，把它分散到廣大的小城市或農(nóng)村反而是“不經(jīng)濟(jì)”的。但誰(shuí)能享有這些優(yōu)質(zhì)的醫(yī)療教育資源呢?付費(fèi)唄，誰(shuí)付得起誰(shuí)享有，由市場(chǎng)來(lái)決定�，F(xiàn)在是政府人為搞一個(gè)“戶籍”圍墻來(lái)決定，圍墻之內(nèi)的人能享有，而圍墻之外的人不能享有。這是政府劃分出來(lái)的“特權(quán)”了。由“市價(jià)”來(lái)決定資源的分配，看似不公平，其實(shí)最公平。窮人怎么辦?就像市場(chǎng)會(huì)滿足不同收入群體的需求，提供不同質(zhì)量檔次的商品一樣，窮人會(huì)購(gòu)買(mǎi)質(zhì)量差一些的而已。每個(gè)人享受的商品和服務(wù)，由其收入、也就是由其對(duì)社會(huì)的產(chǎn)出貢獻(xiàn)決定，每一元的享受背后都有事先對(duì)社會(huì)作出的貢獻(xiàn)去支撐，這樣的享受才能持久。
房?jī)r(jià)是調(diào)控人口的最佳選項(xiàng)
與此相關(guān)的另一個(gè)問(wèn)題是：中國(guó)如此之大，人口如此之多，中國(guó)的城市化不能選擇像日本的東京、墨西哥的墨西哥城那種模式，即全國(guó)的大量人口高度集中在少數(shù)幾個(gè)特大城市或城市群里。政府的確需要控制特大城市的人口規(guī)模，問(wèn)題是怎么調(diào)控，是用行政手段還是用市場(chǎng)手段�，F(xiàn)在已經(jīng)不可能真的去筑起一道實(shí)體圍墻來(lái)阻止外來(lái)人口流入了，因?yàn)樗环犀F(xiàn)代經(jīng)濟(jì)需要人口自由流動(dòng)的原則。若用現(xiàn)在的戶籍制度來(lái)調(diào)控，就是外來(lái)人口可以自由來(lái)去，但要自食其力，不給社會(huì)福利。這對(duì)特大城市的外來(lái)人口來(lái)說(shuō)，其實(shí)是很公平的，談不上“歧視”。這些外來(lái)人口能否在特大城市待下去，是由他的競(jìng)爭(zhēng)力、由他的收入決定的。好比華為的工資收入高，但能否進(jìn)去并長(zhǎng)久地待下去，是由應(yīng)聘者的工作能力決定的。城市與企業(yè)在這個(gè)意義上沒(méi)有區(qū)別，民眾也要靠實(shí)力生存，優(yōu)勝劣汰。
其實(shí)，市場(chǎng)調(diào)控人口的來(lái)去和分布，最重要的一個(gè)變量就是房?jī)r(jià)。因?yàn)橐粼诔鞘兄畠?nèi)就會(huì)有居住的需求，無(wú)論是買(mǎi)還是租。特大城市聚集了大量的人口，房?jī)r(jià)自然就要上升。如果個(gè)體在市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)力不足，收入不夠高，買(mǎi)不起房甚至租不起房，他自然就會(huì)離開(kāi)，遷移到一個(gè)他的收入能夠負(fù)擔(dān)得了的小城市甚或農(nóng)村。這看似對(duì)底層民眾很冷酷，但冷靜地想一想，企業(yè)的運(yùn)作規(guī)則不就是如此嗎?以“房?jī)r(jià)”來(lái)調(diào)整人口的分布，是最合理，也是最有效的。
李俊慧 經(jīng)濟(jì)學(xué)博士
