人事爭議是否為勞動爭議之一種，人事爭議仲裁制度是否應并入勞動爭議仲裁制度，解決這些問題的核心在于辨明人事關系在性質上是否同勞動關系。假設兩者性質不一，那么將之作法律適用上的統一安排必定有違基本的法理。本文認為，人事爭議與勞動爭議是兩種具有不同屬性的法律爭議，其解決機制存在內在原理上的不一致。我們不能為節省立法資源而將兩者作處理機構和法律適用上的統一，而應予以分別立法，并對人事爭議仲裁制度進行符合其法律屬性的重構。

人事關系的公法屬性

本文所討論的人事關系，是指公務員、國家干部等具有公職身份的勞動者(即公職人員)與其所在單位(通常是國家機關、事業單位)之間的勞動力使用關系。判斷某個法律關系屬于公法關系抑或私法關系，大體有以下四個方面的標準：第一，法律關系一方中有無代表國家公權力并以國家人權者身份出現的主體;第二，法律關系各方是否具有隸屬關系與管理關系，是否存在權力服從關系;第三，法律關系各方的權利義務是否法定，存在多大的意思自治空間;第四，法律關系的建立和運行本身是基于公共利益抑或私人利閃如果以這些標準去審視，我們會發現，人事關系具有顯著的公法性。

首先，人事關系中單位一方執行公權力，具有公法性。人事關系一方通常系國家機關或者事業單位。國家機關組織的公法性及其行使公權力的職能自然勿庸置疑，不僅如此，在我國，許多事業單位也由法律法規授權為公法組織，行使公權力。相比之下，勞動關系的單位一方主要是企業、個體經濟組織，他們不執行公共職能。雖然《勞動法》第2條第二款規定：“國有機關、事業組織、社會團體和與之建立勞動關系的勞動者，依照本法執行。”但這種關系屬于勞動法的調整范圍，與本文探討的人事關系具有不同的法律屬性。

其次，人事關系雙方當事人之間具有隸屬關系與管理關系，由單位一方主導，并具有權力服從關系。以公務員與其所在單位之間為例，公務員在考核、職務任命升降、獎懲、培訓、交流、工資福利保險，辭職辭退、退休等各個環節均須嚴格服從單位的管理要求，并在具體行動中嚴格服從單位的命令。在事業單位與其工作人員之間，單位一方的主導性和強制性也有充分體現。如人事部于1990年9月8日發布的《全民所有制事業單位專業技術人員和管理人員辭職暫行規定》第4條規定：“辭職必須按人事管理權限，(由擬辭職人員)向所在單位或主管部門提出書面申請。”第7條規定，有關人員辭職必須經過批準。另，人事部于1992年10月16日發布的《全民所有制事業單位辭退專業技術人員和管理人員暫行規定》第2條規定：“辭退專業技術人員和管理人員是單位的一項權利。”這些條文均彰顯人事關系中單位一方的主導性和強制性。而在勞動關系中，盡管在用人單位與職工之間也存在一定的管理關系 ，但此種管理關系乃基于一種“私法上的契約”，換言之，職工與用人單位通過簽訂勞動合同的形式約定管理關系。此種管理關系中雙方協商的空間較大，且較少體現強制性。

再次，人事關系雙方的權利義務具有法定性，雙方意思自治的空間較小。以公務員為例，公務員的資格條件、錄用、考核由國家統一規定，納入國家行政編制，職數法定;公務員的工資、社會保險和福利待遇均由國家財政負擔;公務員的職務與級別、職務任免與升降、獎勵與懲戒、辭職辭退與退休等事宜均由法律加以規定。而我國人事關系中占相當比例的事業單位與其工作人員之間的關系雖然根據我國事業單位改革的要求實行聘用制度，以聘用合同的形式來明確雙方之間的權利義務關系，但聘用合同的內容大都來自法律法規的直接規定，雙方當事人意思自治的空間較小。例如，國務院辦公廳于2002年7月3日發布的《關于在事業單位試行人員聘用制度的意見》規定：“人員聘用制度主要包括公開招聘、簽訂聘用合同、定期考核、解聘辭聘等制度。”該意見還同時嚴格規定了人員聘用的程序以及回避制度等。仔細分析這些規定，我們可以發現，此種制度設定下的聘用關系，在性質上更接近于國家機關對公務員的行政管理，而有異于企業與勞動者之間的勞動合同關系;此種聘用合同更接近于“公法契約”，而非一般的私法合同。反觀勞動合同，盡管合同雙方的約定也受勞動基準法的約束，但意思自治的空間較大。比如，就工資而言，只要滿足國家有關最低工資制度的要求，勞動關系雙方可較為自由地約定具體數額。再如，除勞動基準法要求的必備條款外，勞動關系雙方可以在勞動合同中自由約定培訓服務期、保守商業秘密、競業限制等內容。

最后，人事關系的建立和運行以公共利益為本位。國家機關與公務員之間建立人事關系的初衷即是由國家“雇用”特殊“勞動者”推動公共政策，執行公共職能，維護公共利益。相比之下，事業單位的情況比較復雜，根據我國目前事業單位的社會功能，可以劃分為承擔行政職能者、從事生產經營活動者和從事公益服務者三個大類。隨著事業單位改革的推進，完全行使行政職能的事業單位將轉為行政機構或作其他調整(如作為參照《公務員法》管理的單位);承擔部分行政職能的事業單位的行政職能和公益服務職能，將與其他單位分折整合;從事生產經營活動的事業單位將逐步轉為企業，進行企業注冊，并注銷事業單位資格，核銷事業編制，其與原工作人員之間的關系轉為勞動關系，歸屬勞動法調整;從事公益服務類的事業單位則將被分類處理，其中完全由社會力量投入的將轉為企業或者其他民間組織，其余的則仍以公共利益為本位。所以，從總體上說，事業單位的人事關系將逐步通過改革調整為僅僅以公共利益為本位。而勞動關系的建立和運行是為推動企業經濟目標的實現，盡管在客觀上可能也產生了公共利益，但此種公共利益并非其本位追求。

綜合上述，從主體屬性、管理關系、權利義務、利益本位等動態地覆蓋于人事關系建立、利益本位等動態地覆蓋于人事關系建立、履行和結束三在階段的四個角度，無疑可以使我們充分認識到人事關系的公法屬性。

現行人事爭議仲裁制度實證分析

所謂人事爭議，正是當事人就人事關系有關內容發生的爭議。顯然，人事爭議也是一種公法爭議。對于公法爭議，其仲裁制度的要素自當不同于私法爭議的仲裁制度架構。那么，我國現行的人事爭議仲裁制度是否已經充分回應這一特征?對此，我們首先有必要作一個較為客觀的實證分析。

關于受案范圍問題

人事爭議仲裁的受案范圍包括爭議主體和爭議內容兩個層面。僅就爭議主體角度審視，現行人事爭議仲裁制度的相關規定極不統一：在國家法層面，《公務員法》第100條第四款將“聘任制公務員與所在機關之間因履行聘任合同發生的爭議”納入人事爭議仲裁的范圍，而將占據公務員隊伍絕大多數的編制內公務員與所在機關之間的人事爭議排除于仲裁受案范圍之外，僅適用申訴控告程序;而作為專門規范人事爭議仲裁制度的部門規章，《人事爭議處理暫行規定》則將國家行政機關與其工作人員之間因錄用、調動、履行聘任合同發生的爭議，事業單位與其工作人員之間因辭職、辭退以及履行聘任合同或聘用合同發生的爭議，企業單位與其管理人員和專業技術人員之間因履行聘任合同或聘用合同發生的爭議，依照法律、法規、規章規定可以仲裁的人才流動爭議和其他人事爭議等四種爭議列入受案范圍(第2條)。

在地方性法規和地方政府規章層面，對人事爭議仲裁受案范圍的規定也是“五花八門”。筆者以為，造成這種現象的主要原因之一在于對人事關系的公法性認識不夠。正由于這種認識不足，導致各地對人事爭議的外延界定不一：在有些規范中將私法性爭議(如企業單位與其管理人員和專業技術人員之間因履行聘任合同或聘用合同發生的爭議)納入人事爭議仲裁的受案范圍，而大部分法律規范更是遺忘了“公務員與其所在國家機關之間的爭議”這樣的公法人事關系。

關于仲裁和訴訟的銜接

關于人事爭議仲裁與訴訟的銜接問題，現行法律制度的設定情況如下：有提到仲裁與訴訟之間的銜接問題。對此，最高院《關于人民法院審理事業單位人事爭議案件若干問題的規定》明確了“當事人對依照國家有關規定設立的人事爭議仲裁機構所作的人事爭議仲裁裁決不服，自收到仲裁裁決之日起十五日內向人民法院提起訴訟的，人民法院應當依法受理”。而最高院《關于事業單位人事爭議案件適用法律等問題的答復》則進一步解釋，人民法院審理事業單位人事爭議案件的程序運用《勞動法》的相關規定。將最高院的上述司法解釋和答復結合起來，我們便可發現，目前我國對人事爭議仲裁裁決不服而提起的訴訟，適用民事訴訟程序進行審理。

問題在于，人事關系具有公法性，在區分公、私法以及進行相應制度區隔的我國，將人事爭議案件與勞動爭議案件一起“捆綁”適用民事訴訟程序，無疑會帶來認識上和實踐操作中的混亂。

關于事實認定和法律適用