全國兩會關于農(nóng)村宅基地熱點提案,農(nóng)村宅基地政策解讀

　近日*辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《深化農(nóng)村改革綜合性實施方案》，其中決定開展農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市、宅基地制度改革試點。那么宅基地如何改革呢？

2015年是穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構的緊要之年。適應經(jīng)濟新常態(tài)，2015年土地政策在繼續(xù)強化耕地保護和節(jié)約用地的前提下，更加注重服務社會經(jīng)濟發(fā)展，出臺了一系列有關穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構的用地政策。同時，更加強調(diào)土地治理能力的提升，進一步推進了不動產(chǎn)統(tǒng)一登記、農(nóng)村土地制度試點改革及法制國土建設。
一 、2015年主要土地政策回顧
(一)土地利用規(guī)劃計劃政策。
2015年土地利用規(guī)劃計劃政策主要是在以往政策實施的基礎上，一是進一步推進了土地利用總體規(guī)劃完善調(diào)整；二是持續(xù)推進“多規(guī)合一”和城市開發(fā)邊界劃定試點探索；三是進一步強化土地利用計劃管理。
(二)耕地保護政策。
2015年中央1號文件進一步強調(diào)了耕地保護工作，提出了永久基本農(nóng)田劃定、實施高標準農(nóng)田建設規(guī)劃、提升耕地質(zhì)量行動、推進剝離耕作層土壤再利用，以及國家重點水利工程建設項目的征地補償與耕地占補平衡政策調(diào)整等一系列任務。落實中央國務院的要求，2015年耕地保護政策重點：一是進一步嚴格耕地占補平衡制度。二是持續(xù)推進永久基本農(nóng)田劃定。三是防范農(nóng)地“非農(nóng)化”、“非糧化”。
(三)節(jié)約集約用地政策。
2015年節(jié)約集約用地政策是在以往制度框架的基礎上，逐步轉(zhuǎn)向細化完善、強調(diào)政策支撐作用發(fā)揮、注重業(yè)務全流程規(guī)范管理等。具體表現(xiàn)為：一是鼓勵盤活利用存量土地；二是開展低效工業(yè)用地調(diào)查清理；三是規(guī)范節(jié)地評價考核制度體系。
(四)不動產(chǎn)統(tǒng)一登記政策。
2015年不動產(chǎn)統(tǒng)一登記在以往制度建設的基礎上，重點在登記機構、登記簿冊、登記依據(jù)和信息平臺“四統(tǒng)一”的要求下，進一步完善了政策。一是推進市縣級職責整合；二是啟用統(tǒng)一的不動產(chǎn)登記簿證樣式；三是《不動產(chǎn)權籍調(diào)查技術方案（(試行)）》頒布實施；四是推進不動產(chǎn)登記信息平臺建設。
(五)房地產(chǎn)市場調(diào)控及保障性安居工程用地政策。
3月份國土資源部與住房城鄉(xiāng)建設部聯(lián)合下發(fā)了《關于優(yōu)化2015年住房及用地供應結(jié)構促進房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展的通知》，規(guī)定了當前房地產(chǎn)開發(fā)用地及保障性安居工程用地政策。一是合理安排住房及用地供應規(guī)模和結(jié)構；二是統(tǒng)籌保障性安居工程建設用地政策。
(六)支持產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟發(fā)展的用地政策。
2015年落實中央穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構、惠民生的總體要求，國土資源部等部委制訂的一系列支持產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟發(fā)展的用地新政策。一是支持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展用地政策。9月份國土資源部聯(lián)合相關部委下發(fā)《關于支持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展促進大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新用地的意見》；二是支持旅游業(yè)發(fā)展用地政策。11月份國土資源部聯(lián)合相關部委出臺了《關于支持旅游業(yè)發(fā)展用地政策的意見》；三是其他方面包括支持鐵路建設和支持休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展的用地政策。
(七) 農(nóng)村土地制度改革試點啟動。
在中央政治局常委會審議通過《關于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》的基礎上，2015年2月十二屆全國人大常委會第13次會議通過了《關于授權北京市大興區(qū)等33個試點縣（市、區(qū)）行政區(qū)域暫時調(diào)整實施有關法律規(guī)定的決定》，使農(nóng)村土地制度改革于法有據(jù)，獲得了法律保障。7月份，國土資源部審批通過了33個改革試點上報的改革新政策及新方案【全文】，農(nóng)村土地制度改革試點正式啟動。
(八) 全面推進法治國土建設。
2015年8份國土資源部發(fā)布了《中共國土資源部黨組關于全面推進法治國土建設的意見》，提出到2020年，基本建成法制完備、職能科學、權責統(tǒng)一的國土資源管理體系，執(zhí)法嚴明、勤政廉潔、敢于擔當?shù)膰临Y源管理隊伍，法治統(tǒng)籌、公正文明、守法誠信的國土資源管理秩序。
二、2015年主要土地政策評價
總體來看，滿足宏觀經(jīng)濟發(fā)展與資源生態(tài)保護的需求，2015年的土地政策更加注重保資源和保發(fā)展的能力建設，更加注重參與宏觀調(diào)控的科學化和精準化，更加注重制度建設的系統(tǒng)性和可操作性，并且穩(wěn)妥推進了農(nóng)村土地制度試點改革，更好地發(fā)揮了土地政策在國家治理中的作用。
（一）土地政策成為國家治理不可或缺的重要組成部分。
土地是最基礎的資源，承載了人類所有的社會經(jīng)濟活動，土地政策的制定完善直接關系到經(jīng)濟社會的發(fā)展和國家的長治久安。一方面，土地政策已逐步滲透到國家經(jīng)濟、社會、生態(tài)等治理體系中。另一方面，圍繞現(xiàn)階段國家治理現(xiàn)代化目標的要求，土地政策實施了一系列的改革和創(chuàng)新，其本質(zhì)都在于提升土地治理能力，進而促進了國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。
（二）多措并舉、源頭治理，強化土地管理保資源與保發(fā)展的能力。
長期以來，“保護資源、保障發(fā)展”是土地管理工作努力追求的雙贏目標。2015年面對保資源、穩(wěn)增長的雙重壓力，國土資源部主動作為，多措并舉，找準源頭，持續(xù)發(fā)力，進一步提升了土地管理保資源與保發(fā)展的能力。一方面，通過實施土地利用總體規(guī)劃完善調(diào)整和城市開發(fā)邊界劃定試點政策，推進基本農(nóng)田劃定和永久保護，進一步強化規(guī)劃管控，實施源頭治理，堅守了耕地和生態(tài)紅線。另一方面，通過采取多種措施，包括提升土地審批效率、多渠道多舉措提供用地保障、強化土地利用計劃調(diào)控、出臺支持政策、加大閑置土地清理力度等，保障穩(wěn)發(fā)展用地需求。
（三）分類調(diào)控、因地施策，強調(diào)土地政策調(diào)控的科學化和精準化。
土地參與宏觀調(diào)控，是我國在特定發(fā)展階段基于特有的土地制度和特殊的國情作出的特殊選擇。目前我國經(jīng)濟社會發(fā)展進入了新常態(tài)，這個階段經(jīng)濟發(fā)展速度放緩，需要更加注重經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量，對土地參與宏觀調(diào)控提出了新要求。一方面，針對2015年房地產(chǎn)市場分化現(xiàn)象較為明顯的現(xiàn)象，提出了要采取分類調(diào)控、因地施策的調(diào)控策略，突出了政策調(diào)控的針對性和差異化。另一方面，2015年的土地利用計劃更加強調(diào)服務于國家宏觀經(jīng)濟發(fā)展需求，進一步規(guī)范了土地利用計劃指標的下達和使用，強調(diào)了指標分配的差異性和針對性，有效保障了合理用地需求。
（四）統(tǒng)領全局、制度先行，注重節(jié)約集約用地制度的系統(tǒng)化建設。
轉(zhuǎn)變土地利用方式、推進節(jié)約集約用地，是當前我國面臨的各種土地問題中最根本、最迫切的任務，因此，國土資源部明確了要以節(jié)約集約用地統(tǒng)領土地管理全局工作，特別重視節(jié)約集約用地制度的系統(tǒng)化建設。2015年在各項土地政策中，繼續(xù)按照控制增量、盤活存量、優(yōu)化結(jié)構、綜合利用等要求來推動節(jié)約集約用地。同時， 2015年節(jié)約集約用地政策繼續(xù)向系統(tǒng)化發(fā)展，在以往制度體系基礎上，進一步提高政策的針對性，并細化、規(guī)范了節(jié)地評價考核制度體系。
（五）系統(tǒng)設計、法律護航，審慎穩(wěn)妥推進農(nóng)村土地制度試點改革。
作為一項事關經(jīng)濟社會發(fā)展全局的重要改革，2015年我國農(nóng)村土地制度改革試點工作在完成頂層設計、法律授權，以及33個改革試點實施細則和試點方案出臺的基礎上，正式進入了實施階段。區(qū)別于以往的土地制度改革和試點，此次改革更加重視頂層設計，強調(diào)改革過程中的法律授權。一方面，通過系統(tǒng)的頂層設計，使改革目標方向明確，改革的內(nèi)容統(tǒng)一，為今后法律的修改提供了堅實的基礎。另一方面，通過法律授權，將改革納入了法律的框架，掃清了試點探索構建城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設用地市場的法律障礙。
三 、土地政策展望
展望，國內(nèi)經(jīng)濟下行壓力依然較大，土地的保障任務仍然艱巨。土地政策在繼續(xù)堅持最嚴格的耕地保護和節(jié)約用地制度的前提下，將重點圍繞去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板的經(jīng)濟任務，著力于統(tǒng)籌增量、挖掘存量、優(yōu)化結(jié)構，持續(xù)為供給側(cè)結(jié)構性改革發(fā)力，確保我國的社會經(jīng)濟始終沿著創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展道路前進。
（一）用途管制制度將得到進一步完善。
為實現(xiàn)建設用地總量控制和減量化管理， 自始，將在目前開展的“多規(guī)合一”和城市開發(fā)邊界劃定試點的工作基礎上，逐步研究出臺基于生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田紅線、城市開發(fā)邊界的國土空間治理和管控政策，進一步健全國土空間用途管制制度，在此基礎上整合現(xiàn)有空間規(guī)劃，構建新型的國土空間規(guī)劃體系。
（二） 土地供應政策將得到進一步調(diào)整。
配合宏觀經(jīng)濟供給端結(jié)構性改革，未來土地供應的方向為補短板，重點保障創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略、大力推進大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新，支持培育發(fā)展新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)發(fā)展用地；土地供應的重心將放在調(diào)控區(qū)域經(jīng)濟平衡、倒逼土地利用方式轉(zhuǎn)型、引導土地利用結(jié)構優(yōu)化、促進土地用途混合布局等方面；建設用地的結(jié)構優(yōu)化、閑置用地處置、低效用地再開發(fā)將成為未來滿足發(fā)展用地需求的主要途徑。
（三）耕地保護和耕地占補平衡政策將進一步完善。
落實中央關于嚴格耕地保護及生態(tài)文明建設的要求，將會繼續(xù)加大永久基本農(nóng)田劃定、保護和建設的力度，穩(wěn)步推進土地整治工作。進一步深化管控性保護、激勵性保護、建設性保護相結(jié)合的耕地保護機制。完善耕地占補平衡制度，耕地占補平衡將更加注重空間均衡、生態(tài)效應，探索建設占用耕地補充責任的多元化實現(xiàn)途徑，推進補充耕地的跨區(qū)域國家統(tǒng)籌。完善耕地保護目標責任考核機制。
（四）土地領域的改革將更加重視多項改革協(xié)同推進。
選擇一些區(qū)域開展系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性的全面創(chuàng)新改革試驗，探索系統(tǒng)改革的有效機制、模式和經(jīng)驗是黨中央、國務院對當前改革工作提出的新要求。，在重點實施農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市、農(nóng)村宅基地制度三項改革試點時，將更加重視相關土地制度改革之間的系統(tǒng)性和關聯(lián)性，與土地相關的財稅、金融領域的改革將協(xié)同推進。
（五）與土地管理相關的國家立法將加快。
8月份十二屆全國人大常委會對立法規(guī)劃作了調(diào)整，在調(diào)整后的立法規(guī)劃項目中，《土地管理法》修改被列為第一類項目，即條件比較成熟，將在本屆人大任期內(nèi)提請審議

農(nóng)村宅基地改革政策

宅基地制度改革的基本思路是：在保障農(nóng)戶依法取得的宅基地用益物權基礎上，改革完善農(nóng)村宅基地制度，探索農(nóng)民住房保障新機制，對農(nóng)民住房財產(chǎn)權作出明確界定，探索宅基地有償使用制度和自愿有償退出機制，探索農(nóng)民住房財產(chǎn)權抵押、擔保、轉(zhuǎn)讓的有效途徑。

農(nóng)村土地征收制度改革的基本思路是：縮小土地征收范圍，規(guī)范土地征收程序，完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機制，建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益。

集體經(jīng)營性建設用地制度改革的基本思路是：允許土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃確定為工礦倉儲、商服等經(jīng)營性用途的存量農(nóng)村集體建設用地，與國有建設用地享有同等權利，在符合規(guī)劃、用途管制和依法取得的前提下，可以出讓、租賃、入股，完善入市交易規(guī)則、服務監(jiān)管制度和土地增值收益的合理分配機制