全國兩會關于司法改革熱點提案,兩會關于司法改革政策解讀

時光荏苒,歲月如梭。如果以黨的十八屆三中全會為起點進行計算,截至2015年年底,新一輪司法體制改革試點全面鋪開已逾兩載。

兩年時間里,司法體制改革一路披荊斬棘,扎實穩步向前邁進——頂層設計緊密出臺,繪就宏偉藍圖；四項重點改革圈定,找準目標定位；逐步試點層級推動,落實具體工作……

寒來暑往,秋收冬藏。

昔日改革種子迅速生根發芽開枝散葉,如今放眼望去,一批喜人碩果已然傲立枝頭。

頂層設計繪就藍圖

凡對我國法治建設進程有所關注的人幾乎都知道,“深化司法體制改革”的強烈信號,早在2012年底黨的十八大上就已經明確發出。

一年后的2013年11月,“加快建設公正高效權威的司法制度”躋身十八屆三中全會宏偉規劃,會上通過的《*關于全面深化改革若干重大問題的決定》,對深化司法體制改革作了全面部署。自此,新一輪司法體制改革大幕正式拉開。

“司法體制改革是政治體制改革的重要組成部分,對推進國家治理體系和治理能力現代化具有十分重要的意義。”1月7日,在中央政法工作會議上強調。

2月28日,中央全面深化改革領導小組第二次會議審議通過了《關于深化司法體制和社會體制改革的意見及貫徹實施分工方案》,進一步明確了深化司法體制改革的目標、原則,制定了各項改革任務的路線圖和時間表。

緊接著,6月6日,中央全面深化改革領導小組第三次會議審議通過的《關于司法體制改革試點若干問題的框架意見》和《上海市司法體制改革試點工作方案》,對若干重點難點問題確定了政策導向。

10月,黨的十八屆四中全會召開,整個司法體制改革藍圖大體全面繪就。在中央全力推動的190項重大改革中,司法體制和社會體制改革就多達84項,其分量之重可想而知。

完善司法人員分類管理制度、完善司法責任制、健全司法人員職業保障制度、推動省以下地方法院檢察院人財物統一管理,這四項改革,是新一輪司法體制改革的基石,牽一發而動全身。

按照中央關于重大改革要先行試點的要求,中央政法委同中央政法單位、有關地方黨委反復協商,率先在東、中、西部選擇上海、廣東、吉林、湖北、海南、貴州、青海7個省市啟動首批試點。

在第一批試點的基礎上,2015年5月,江蘇、福建、重慶、內蒙古、寧夏等第二批11個試點省份全面啟動。

2015年7月23日至24日,司法體制改革試點工作推進會在上海召開。*政治局委員、中央政法委書記孟建柱在會上強調,要進一步堅定信心和決心,總結借鑒上海等地司法體制改革試點工作經驗,深入推進改革試點,完善具有*、符合司法規律的司法體制,不斷提高司法公信力,努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義。

2015年12月9日,中央批準在全國普遍開展試點。目前,北京、河北等13個省(區、市)和新疆生產建設兵團作為第三批司法體制改革試點地區已向中央提交試點方案。

為統一思想,凝聚共識,明確改革方向和政策導向,2015年12月1日至2日,中央司改辦會同最高人民法院、最高人民檢察院在京召開第三批司法體制改革試點培訓會,這標志著司法體制改革試點已全面鋪開。

細心的人專門算過一筆賬,1月22日,中央全面深化改革領導小組第一次召開會議,截至目前,已經召開20次會議,幾乎每月一次,其中至少14次會議涉及司法體制改革,并審議通過了33個司法改革文件。

從中央政法工作會議到中央司法體制改革領導小組會議,再到司法體制改革試點工作推進會議……不難發現,其頻次之高可謂首屈一指,推力之大前所未有。

而一次次會議的召開,一項項任務的部署,都在努力地把藍圖變成具體可行的方案、再把方案變成觸手可及的現實。

事實上,司法體制改革試點省(區、市)的探索實踐,已經開始為大范圍改革實踐投石問路。

四項改革穩步推進

完善司法人員分類管理等四項改革試點在頂層設計的指引下漸次推開,諸多影響司法公正、制約司法能力的深層次問題開始隨之破冰。

一分部署,九分落實。自第一批試點啟動至今,試點地區從一項項具體改革舉措做起,緊鑼密鼓投身于全力落實之中,扎實推進司法體制改革不斷向前。

眾所周知,司法的公正、廉潔和高效,離不開一支高素質的司法隊伍,如果司法人力資源配置不科學,將極大地影響司法質量和效率。

因此,建立和完善司法人員分類管理制度,無疑是此次司法體制改革的一大“重頭戲”。其中,法官檢察官員額制改革,又是實行司法人員分類管理的核心與重點任務。員額制改革是對司法人員利益格局的重新“洗牌”,觸動了許多人的“奶酪”,因此它也被廣泛視為本輪司法體制改革中的“一塊最難啃的硬骨頭”。

7月12日,上海在全國率先拉開司法體制改革大幕,確定在市第二中級人民法院、市檢察二分院及徐匯、閔行、寶山區法院、檢察院等8家單位先行試點。

為打破人員混崗、職責模糊的局面,上海率先實行司法人員分類管理,將法院工作人員分成法官、審判輔助人員、司法行政人員3大類,法官不再以行政級別晉升,而是按專業職務序列管理。

按照中央部署,司法人員進行分類管理,其中法官檢察官員額數不超過中央政法專項編制39%。這意味著原先在一線辦案的部分審判員和檢察員、部分具有法官檢察官身份的行政人員,將要退出員額。

如何才能突破障礙,真正建立起結構合理、分類科學的人員管理制度?要讓改革順利進行,需要進行一些細節設計和考量,有針對性地解決問題。

吉林省在開展司法體制改革過程中,許多檢察院、法院領導主動放棄了身份,起到了表率作用。長春市九臺區檢察院政治部主任呼顯志作為改革的主持者之一,一方面給院里辦案能力不高的“老檢察”做思想工作,動員其知難而退,另一方面幫助和鼓勵高學歷人員、辦案能手成為員額內檢察官。最終,這個改革者“革”掉了自己的身份,成為一名行政人員。“改革有出才有進,當然也需要有人做出一些犧牲。”呼顯志說。

從實行法官、檢察官單獨職務序列管理,到完善法官、檢察官選任條件和程序,再到健全法官、檢察官及司法輔助人員的職業保障體系……試點地區在強化司法人員分類管理上作出了大量有益的探索。

責任意味著擔當,更意味著使命。司法活動的親歷性,要求讓審理者裁判、由裁判者負責。但長期以來,我國司法機關內部形成了一套行政化的工作機制——像在法院內部,案件辦理由庭長、院長層層審批把關,審判委員會通過聽辦案人匯報的方式集體討論定案。這種工作機制,導致審者不判、判者不審,既違背了司法的親歷性規律,無法保證司法公正,也難以追究錯案責任。

因此,構建權責對應統一的法官檢察官司法責任制,是確保法官依法獨立行使審判權、實現公正司法的必要制度保障。

廣東省高級人民法院下發了《廣東省健全審判權運行機制完善審判責任制改革試點方案》,開出了“權力清單”和“負面清單”,法官該干什么、不該干什么、錯案如何追責,一目了然。

上海市寶山區法院也有一套成文的《院庭長審判管理工作職責規定》,要求他們對程序事項進行審核批準,參加合議庭主審重大疑難復雜案件,嚴控超審限案件；至于具體個案,如果必須要進行管理指導,應當通過法官會議等組織化方式進行,并全程留痕。

近年來,隨著我國法治建設進程不斷向前推進,法官檢察官在這一過程中作出了重要貢獻,同時也承擔著巨大的工作壓力。尤其值得注意的是,我國80%的案件在基層,基層法官檢察官案件多、任務重、壓力大,但行政職級低、待遇差、發展空間有限,人才流失現象較為嚴重。

如何才能完善職業保障,讓法官、檢察官活得更體面,“不為五斗米折腰”?

問題倒逼改革。

2015年4月,上海公布入額法官、檢察官薪酬調整水平,暫時按高于普通公務員43%的比例安排；青海省則計劃將法官、檢察官的平均工資提高50%；在深圳,每名法官工資約增長了1500元左右；吉林、湖北等試點地區也將法官、檢察官待遇問題提上日程。

長期以來,我國司法機關與行政區劃對應設置,司法人員主要由地方管理,經費由地方財政負擔。這種情況下,導致司法權運行受制于地方,執法辦案活動易受干擾,一定程度上影響了司法公正。

對此,試點地區積極探索建立省級財政部門統一管理全省司法機關財物的機制,努力形成符合分類管理要求的經費分配體系,理順三級法院檢察院工作人員收入分配格局,為司法機關依法獨立公正行使審判權、檢察權提供可靠保障。

青海省制定了《青海省省以下法院、檢察院財物由省級統一管理實施方案》,明確健全財政保障機制,根據各地差異,采取“保高托低”方法。分類確定各地經費保障標準,實行動態管理,建立完善公用經費保障標準與正常增長機制,確保經費保障、待遇不低于改革前水平；湖北省則從2015年1月起,全省法院、檢察院系統全部實施了財物由省級統一管理。

試點成效可圈可點

如今放眼望去,各試點省(區、市)探索司法改革成效已經逐步顯現,一些重要領域的“絆腳石”逐個被踢走,一些關鍵環節的“腸梗阻”紛紛被消除。

“以前案件是分攤到每個小組,每個人都要去‘跑量’,辦的案件也很雜。現在是各個小組有所側重,術業有專攻,能夠提升辦案效率和質量,也有利于檢察官的成長。”上海市寶山區人民檢察院檢察官解琳說。

解琳有8年檢察工作經歷,她在改革前是一名助理檢察員,通過考試和遴選成為入額檢察官。現在,公訴部門里一共設置了10個檢察官辦案組,每個小組配備一名檢察官,一名檢察官助理或一名書記員。

“過去,法官承擔了大量非審判事務,必然導致案多人少。現在每名主審法官或合議庭配備一名法官助理,法官專心審案子,分工專業化,提升辦案質效,也提高法官人均辦案量。”上海市高級人民法院有關負責人說,改革后,8家試點法院辦理每個案件的平均天數減少3.51天,審判工作效率得到有效提高。

“這項改革就是讓法官更像法官,讓法院更像法院。”上海市高級人民法院副院長兼司法體制改革辦公室主任郭偉清說。

在上海市第二中級人民法院,一張小小“簽發單”的變遷折射出“審理者裁判”這一理念的落到實處。單子上的“簽發”“審核”“主送”“抄送”“承辦單位”等欄目變成了“合議庭成員聯合簽署”,層層送審、待領導簽發后才能定稿的行政化辦案也大幅削減。

“改革厘清了審判管理權和審判權的邊界。”上海二中院金融審判庭副庭長竺常赟說,改革以后合議庭的權力和責任更大,反過來倒逼合議庭要非常慎重地審判。

這是法院合議庭運行更加規范的一個縮影。

同時,院庭長回歸一線辦案,案件不再層層審批,審理的質量和效率明顯提高。

廣東省佛山市順德區法院受理案件38000多件,是全國收案平均數的4倍,法官人均結案256件。院長萬選才說,雖然案件量猛增,但是案件簽發權的下放,多數案件審判不再需要“二道手”,審判經驗豐富的副庭長、庭長、副院長直接承辦案件,案件審判的效率和質量得到提高。

此外,“權力清單”使權力運行更加明晰、案件審理更加透明。

海南省法院系統自2015年7月起實施《海南省法院司法責任制職責清單(試行)》,共8章40條,細化了主審法官、合議庭、審委會等審判權行使主體的職責。上海市檢察院則將檢察長和檢委會的權力范圍減少至15項,下降約70%。　

有權必有責,在廣東、上海、湖北、海南、吉林等第一批司改試點地區,大部分進入員額的法官、檢察官感到“責任大”“擔子重”“壓力大”。

北京市知識產權法院審判二庭法官李燕蓉說,以前辦案有“拐杖”可撐,案件怎么辦,逐級請示、層層審批。如今,司法責任制倒逼法官不得不丟掉“拐杖”,想方設法提高自身審判水平。

海南省萬寧市法院2015年上半年收案1526件,結案1085件,結案率71.1%,較往年提高兩成多。院長戴義斌說,這一數字說明,法官庭前準備扎實、責任心加強了。

既讓馬兒跑,也給馬吃草。

新一輪司法體制改革加大了對司法人員的職業保障水平,大幅提升了法官檢察官的職業尊榮感和工作積極性。

在廣東省深圳市鹽田區人民法院,如今聘用人員的整體工資待遇提高了23%,聘用制法官助理等重要審判輔助崗位人員的工資水平提高近50%。該院政治部主任張明軍不無感慨地說:“改革后聘用崗位的吸引力明顯提高,隊伍的整體穩定性大大增強。”

與此同時,省以下地方法院檢察院人財物統一管理的改革也在不斷深化。

“人財物省級統管后,地方司法機關的法官、檢察官統一由省里提名、管理并按法定程序任免,在財政方面也擺脫了對同級行政機關的依賴。‘去地方化’有助于減少地方對司法活動的不正當干預,確保審判權、檢察權依法獨立行使,提升司法公信力。”這項改革的積極意義得到了中國政法大學終身教授陳光中的極大認可。

有人說,這一輪司法體制改革不同于以往,一出手就動起了根本,一開始就啃起了硬骨頭,一邁步就踏入了深水區,改革正是在這種直面問題、攻堅克難中得以深化。

隨著改革不斷深入推進,相信未來司法體制改革大樹必將更加枝繁葉茂,公平正義之花必將更加絢麗芬芳