戶籍制度改革需堅持六個原則

戶籍制度是阻礙農業轉移人口融入城鎮的主要制度性障礙，戶籍制度改革是一項復雜而艱巨的系統工程。加快推進這項改革，需要堅持六個原則。

因城而異。當前，我國有2億多農民工實現了從農業到非農產業的職業轉換、從農村到城鎮的地域轉移，但還沒有實現從農民到市民的身份轉變。有序推進符合條件的農業轉移人口落戶城鎮，應實行差別化落戶政策，因地制宜、區別對待。城市規模不可無限制擴張，城市人口也不能無限制膨脹。人口過度集中甚至超過城市承載能力，就會給城市資源和環境帶來巨大壓力，導致城市病;人口過度分散，“村村點火、戶戶冒煙”式城鎮發展格局，不利于城鎮規模效應的發揮和集聚經濟的形成，會造成效率損失。農民工市民化需要針對不同城鎮規模，實行差別化落戶政策，在大中小城市和鎮實行不同的戶籍變動標準。應全面放開建制鎮和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規模，推進符合條件的農業轉移人口在城鎮落戶并享受平等的市民待遇。構建合理的城鎮體系，促進大中小城市與小城鎮合理布局、功能互補，避免人口大量涌入特大城市，形成人口膨脹，誘發城市病。推動中小城市提高產業基礎建設水平和公共服務供給能力，增強人口集聚功能，吸引農業轉移人口就業和落戶。均衡區域資源配置，讓中小城市為大城市消解戶籍改革帶來的人口壓力。

因群而異。進城農業轉移人口包括多種類型，需要區別對待。應促進有能力在城鎮穩定就業和生活的常住人口有序實現市民化。一部分長期留在城鎮的農民工，尤其是私營企業主和技能型農民工，他們收入穩定，適應城鎮生活。可以優先把這部分有穩定職業和勞動關系、長期舉家工作生活在城鎮并基本融入城鎮的“沉淀型”流動人口轉為城鎮居民，實現身份轉變，使其獲得歸屬感。在特大城市，應設立經濟導向、人口素質導向、社會規范導向三位一體的積分條件，讓那些有知識、有本領、有才能、有經濟實力，在城市發展能力較強、文化程度較高、工作居住年限較長、具有豐富城鎮職業經驗的農業轉移人口優先落戶。中西部地區各級政府應因勢利導，在合理承接東部沿海產業轉移的過程中，為外出勞動力回歸創業和就業營造良好環境，推進農民工就近城鎮化，減少人口大量異地轉移導致的“留守兒童、留守婦女、留守老人”現象。

存量優先。戶籍制度改革涉及面廣，而且需要大量資金支持，必須量力而行，堅持漸進原則。目前，我國有2億多進城農民工，連同其家屬，涉及幾億人口，按照人均10萬元的市民化成本計算，全部農民工實現市民化的成本高達幾十萬億元。因此，必須循序漸進地推進戶籍制度改革。應積極穩妥、規范有序，充分考慮能力和可能，優先解決存量，有序引導增量。可考慮到2020年，在現有進城人口中優先解決1億常住轉移人口落戶城鎮問題。在特大城市，通過合理的積分入戶制度，不僅能夠優先把“沉淀型”流動人口轉為城鎮居民，而且能夠引導職業不穩定的流動人口參與積分制管理，逐步提升這部分流動人口融入城市的能力。應通過提供基本公共服務保障農民工基本生存和發展，并提供職業培訓以提高其就業創業能力和創業意識，降低創業門檻和創業成本。還應加快城鎮安居工程建設，讓進城農民工能夠安居樂業，實現市民夢、創業夢、安居夢“三大夢想”。

自愿選擇。尊重城鄉居民自主定居意愿，合理引導農業轉移人口落戶城鎮的預期和選擇。農村戶籍上附著土地承包權、宅基地使用權、各種涉農補貼等較多經濟利益，特別是隨著土地制度改革，土地流轉將給農民帶來更多收入，使農村戶籍的含金量更高，因而多數農民工不愿意放棄農村戶籍。一項調查表明，有八成進城農民工不愿放棄承包地轉為非農戶口。對于愿意放棄農村戶籍落戶城鎮的農業轉移人口而言，中小城市戶籍附著的社會福利和公共服務相對有限，缺乏吸引力。而大城市特別是特大城市落戶門檻又很高，而且極高的房價也讓農業轉移人口“望房興嘆”。這樣，就會有相當多的農業轉移人口不愿或不能落戶城鎮。對不愿和不能落戶的農業轉移人口，不能強迫，而應通過人口管理制度改革與創新，建立居住證制度，保障其合法權益。居住證是流動人口在城市留居、工作、享受基本公共服務的合法憑證。此外，還應把戶籍制度改革與推動農業轉移人口就地城鎮化結合起來，降低人口大規模異地轉移帶來的社會成本。

基本公共服務全覆蓋。對于不愿和不能落戶的農業轉移人口，應穩步推進城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋，改變過去城鎮基本公共服務主要面向戶籍人口的局面。基本公共服務是指由政府主導、旨在保障全體居民生存和發展基本需要的公共服務，主要包括子女義務教育、就業創業服務、基本醫療保險、基本養老保險、保障性住房等內容。我國城鎮存在大量流動人口，對基本公共服務全覆蓋有很大需求。享受基本公共服務是公民的基本權利，基本公共服務全覆蓋是推進以人的新型城鎮化的具體體現。通過人口管理制度和財政轉移支付制度創新，推動基本公共服務常住人口全覆蓋，是實現農業轉移人口市民化的重要途徑之一。農業轉移人口存在地域不平衡性。轉移人口過度集中地區往往很難靠自身力量滿足巨大的公共服務需求，迫切需要中央政府建立與市民化公共服務掛鉤的財政轉移支付制度，完善中央政府與地方政府分擔市民化改革成本的體制機制，增強城鎮提供基本公共服務的動力和財力，推動基本公共服務從廣度和深度上向城鎮常住人口全覆蓋。

保障轉移人口權益。在城鎮化進程中，必須在推進城鎮基本公共服務全覆蓋的同時，維護好農業轉移人口的土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權。土地財產權是法律賦予農民的合法權利，不能隨意剝奪。對于農民來說，土地有生存保障和致富資本兩種功能。大部分農民工的工作和收入不穩定，土地是最后的依靠。農村土地流轉必須堅持依法自愿有償原則，保證農民享有土地是否流轉的決定權和土地流轉形式的選擇權，維護農業轉移人口的合法權益。同時，應提高農民工的土地財產性收入，加快農村土地財產權制度改革，推動農村集體土地流轉，提高農村土地資源利用效率;賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能，允許農民以承包經營權入股發展農業產業化經營。

黑龍江省人民政府關于進一步推進戶籍制度改革工作的通知

各市(地)、縣(市)人民政府(行署)，省政府各直屬單位：

為深入貫徹落實《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》(國發〔2014〕25號)精神，積極推進我省新型城鎮化進程，現就進一步推進戶籍制度改革工作通知如下：

一、進一步調整戶口遷移政策

我省自2009年起人口呈逐年遞減趨勢。按照國發〔2014〕25號文件要求，綜合考慮我省各市(地)市區戶籍人口數量及綜合承載能力，對我省戶口遷移政策調整如下：

(一)全面放開牡丹江市等9個城市的落戶限制。牡丹江市、佳木斯市、雞西市、鶴崗市、雙鴨山市、伊春市、七臺河市、綏化市、黑河市9個市的市區戶籍人口均在100萬人以下，城市綜合承載能力目前基本沒有壓力，且人口逐年遞減。因此，全面放開落戶限制的條件已經具備。在城市合法穩定就業(簽訂半年以上勞動合同)且有合法穩定住所(含租賃，在同一地址租住半年以上)，參加城鎮社會保險滿1年的，本人及其共同居住生活的配偶、未成年子女、父母等，可以在當地申請登記常住戶口。

(二)合理確定大慶市、齊齊哈爾市落戶條件。大慶市和齊齊哈爾市2個市的市區戶籍人口均在140萬人左右，城市綜合承載能力壓力較小，可適度放寬落戶條件，促進人員有序流入。在城市合法穩定就業(簽訂1年以上勞動合同)且有合法穩定住所(含租賃，在同一地址租住2年以上)，參加城鎮社會保險滿2年的，本人及其共同居住生活的配偶、未成年子女、父母等，可以在當地申請登記常住戶口。

(三)哈爾濱市實行“雙軌制”落戶政策。按照國發〔2014〕25號文件精神，市區戶籍人口超過500萬人的，屬特大城市，應嚴格控制人口規模。目前，哈爾濱市城區總人口已達480萬人，四個主城區人口達350萬人，綜合承載能力壓力相對較大，需要適當控制;非主城區人口相對較少，可適當放寬落戶條件。同時，積極建立和完善積分落戶制度。按照總量控制、公開透明、有序辦理、公平公正的原則，以合法穩定就業和合法穩定住所(含租賃)、參加城鎮社會保險年限、連續居住年限、為經濟發展所做貢獻等為主要指標，合理設置積分，使達到規定分值的外來務工人員及共同居住生活的配偶、未成年子女、父母等，可以在城區申請登記常住戶口。

二、進一步創新人口管理

(一)建立城鄉統一的戶口登記制度。從11月1日起，全省取消農業戶口和非農業戶口性質劃分，統一登記為居民戶口，群眾可自愿到公安派出所更換居民戶口簿。同時，對教育、衛生計生、養老、住房等領域現有各種與戶口性質掛鉤的政策進行一次全面清理，除國家明確規定的標準外，取消按戶口性質設置的差別化標準，研究制定城鄉統一的新標準，使現有政策逐步與戶口性質脫鉤。凡條件成熟的，應盡快調整相關政策，暫時不具備條件的，應研究制定分步實施的辦法，提出完全脫鉤的時間表。通過新政策與戶口性質不再掛鉤、舊政策逐步脫鉤，建立起城鄉統一的社會保障制度和均等化的公共服務制度。

(二)進一步建立和完善居住證制度。公民離開常住戶口所在地到其他設區的市、縣級市、縣人民政府駐地鎮(包括林場、農場)居住半年以上的，可在居住地申請居住證。居住證持有人享有與當地戶籍人口同等的勞動就業、基本公共教育、基本醫療衛生服務、計劃生育服務、公共文化體育服務、證照辦理服務等權利。符合條件的居住證持有人，可以在居住地申請登記常住戶口。各地可根據本地實際，以連續居住年限和參加社會保險年限等為條件，出臺相應政策，使居住證持有人逐步享有與當地戶籍人口同等的中等職業教育資助、就業扶持、住房保障、養老服務、社會福利、社會救助等權利，并綜合考慮與居住證持有人共同居住生活的子女在當地連續就學年限等因素，確定他們能否獲得在當地參加中考和高考的資格。各地要積極創造條件，不斷擴大向居住證持有人提供公共服務的范圍，按照責權對等的原則，居住證持有人應當履行服兵役和參加民兵組織等國家和地方規定的公民義務。

(三)健全人口信息管理制度。健全和完善實有人口登記制度，全面、準確掌握人口規模、人員結構、地區分布等情況。建設和完善覆蓋全省人口、以公民身份號碼為唯一標識、以人口基礎信息為基準的人口基礎信息庫，分類完善勞動就業、教育、收入、社保、房產、信用、衛生計生、稅務、婚姻、民族等信息系統，逐步實現跨部門、跨地區信息整合和共享，為制定人口發展戰略和政策提供信息支持，為人口服務和管理提供有效支撐。

三、切實保障農業轉移人口及其他常住人口合法權益

(一)完善農村產權制度。土地承包權和宅基地使用權是法律賦予農戶的用益物權，集體收益分配權是農民作為集體經濟組織成員應當享有的合法財產權利。進城落戶的農民是否有償退出“三權”，可以在尊重農民意愿的前提下開展試點。現階段，不得以退出“三權”作為農民進城落戶的條件。各地要按照國家相關政策，結合本地實際，加快推進農村土地確權、登記和頒證工作，依法保障農民的土地承包經營權、宅基地使用權。堅持依法、自愿、有償的原則，引導農業轉移人口有序流轉土地承包經營權。推進農村集體經濟組織產權制度改革工作，探索集體經濟組織成員資格認定和集體經濟有效實現形式，保護成員集體財產權和收益分配權。

(二)擴大基本公共服務覆蓋面。一是保障農業轉移人口及其他常住人口隨遷子女平等享有受教育的權利。將隨遷子女義務教育納入各級政府教育發展規劃和財政保障范疇，逐步完善并落實隨遷子女在流入地接受中等職業教育免學費和普惠性學前教育政策以及接受義務教育后參加升學考試的實施辦法。二是完善就業、失業登記管理制度，面向農業轉移人口全面提供政府補貼職業技能培訓服務，加大創新創業扶持力度，促進農村轉移勞動力就業。三是將農業轉移人口及其他常住人口納入社區衛生和計劃生育服務體系，提供基本醫療衛生服務。四是把進城落戶農民完全納入城鎮社會保障體系，在農村參加的養老保險和醫療保險規范接入城鎮社會保障體系，完善并落實醫療保險關系轉移接續辦法和異地就醫結算辦法，整合城鄉居民基本醫療保險制度，加快實施統一的城鄉醫療救助制度。五是按照國家統一部署，逐步提高統籌層次，實施統一的城鄉居民基本養老保險制度，落實城鎮職工基本養老保險和城鄉居民養老保險關系轉移接續政策。逐步建立覆蓋城鄉的社會養老服務體系，促進基本養老服務均等化。六是完善以低保制度的社會救助體系，實現城鄉社會救助統籌發展。七是把進城落戶農民納入城鎮住房保障體系，采取多種方式保障農業轉移人口基本住房需求。

(三)加強基本公共服務財力保障。建立財政轉移支付同農業轉移人口市民化掛鉤機制。完善促進基本公共服務均等化的公共財政體系，逐步理順事權關系，建立事權和支出責任相適應的制度。完善轉移支付制度，加大財力均衡力度，保障地方政府提供基本公共服務的財力。

四、切實加強組織領導

進一步推進戶籍制度改革是國家推進農業人口有序合理轉移的重大舉措，是加快新型城鎮化發展的有效途徑和重要載體。各地、各有關部門要充分認識戶籍制度改革工作的重大意義，深刻把握城鎮化進程的客觀規律，進一步統一思想，加強領導，周密部署，敢于擔當，按照走*新型城鎮化道路、全面提高城鎮化質量的新要求，切實落實戶籍制度改革的各項政策措施，防止急于求成、運動式推進。目前，公安部、國家發展改革委、教育部、民政部、財政部、人力資源社會保障部、國土資源部、住房城鄉建設部、農業部、國家衛生計生委、國務院法制辦等部門正按照職能分工，抓緊制定教育、就業、醫療、養老、住房保障等方面國家層面的配套改革政策，完善法律法規，落實經費保障。各地、各有關部門要根據本通知精神，統籌兼顧，因地制宜，依據國家和我省相關政策，抓緊出臺本地、本部門具體可操作的戶籍制度改革政策及配套措施，并及時向社會公布，加強社會監督。