近日，湖南又迎來了新一輪的戶籍制度改革，《湖南省人民政府關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的實(shí)施意見》(以下簡稱《意見》)作為標(biāo)志性文件，已于近日印發(fā)。

“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度。取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分和由此衍生的藍(lán)印戶口等戶口類型，統(tǒng)一登記為居民戶口。”30日公布的國務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》明確了上述改革舉措。這標(biāo)志著我國實(shí)行了半個多世紀(jì)的“農(nóng)業(yè)”和“非農(nóng)業(yè)”二元戶籍管理模式將退出歷史舞臺。

全面實(shí)施居住證制度

不再以“農(nóng)業(yè)”和“非農(nóng)業(yè)”區(qū)分戶口性質(zhì)之后，如何逐漸剝離與戶籍相掛鉤的諸多社會福利，將是改革的焦點(diǎn)和難點(diǎn)所在。《意見》對此進(jìn)行了闡釋：進(jìn)一步調(diào)整戶口遷移政策，統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記制度，全面實(shí)施居住證制度，加快建設(shè)和共享國家人口基礎(chǔ)信息庫，穩(wěn)步推進(jìn)義務(wù)教育、就業(yè)服務(wù)、基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障等城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)覆蓋全部常住人口。

1億人將在城鎮(zhèn)落戶

根據(jù)《意見》所明確的發(fā)展目標(biāo)，到2020年，將基本建立與全面建成小康社會相適應(yīng)，有效支撐社會管理和公共服務(wù)，依法保障公民權(quán)利，以人為本、科學(xué)高效、規(guī)范有序的新型戶籍制度，努力實(shí)現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶。《意見》強(qiáng)調(diào)，進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革，是涉及億萬農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的一項(xiàng)重大舉措。各省、自治區(qū)、直轄市人民政府要抓緊出臺具體改革措施并向社會公布，各有關(guān)部門要按照職能分工，抓緊制定相關(guān)配套政策。

■新聞背景

自上世紀(jì)50年代以來，我國以供應(yīng)城鎮(zhèn)居民定量糧為依據(jù)，來劃分“農(nóng)業(yè)戶口”和“非農(nóng)業(yè)戶口”，并實(shí)行二元管理制度。但隨著的確立，農(nóng)村剩余勞動力進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商，從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)人員數(shù)量大大增加，“二元制”戶口管理模式已逐漸不適應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的客觀要求。

【擴(kuò)展閱讀】

農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口，取消進(jìn)城落戶農(nóng)民退出三權(quán)，有償《實(shí)施意見》是湖南首份納入改革事前評估的文件，按照去年12月出臺的《湖南省全面深化改革第三方評估辦法(試行)》的要求，戶籍制度改革要經(jīng)過嚴(yán)格的事前、事中、事后評估。本報(bào)記者請到了這份改革實(shí)施意見進(jìn)行事前評估的專家組的其中一員，省社科院副巡視員、二級研究員方向新對一些亮點(diǎn)條款進(jìn)行了解讀。

“這份實(shí)施意見較為具體化，而不是停留在原則上，比較完善、具有可操作性，”他說，可以預(yù)見其將對湖南進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革起到非常重要的作用。

戶口登記統(tǒng)一為居民戶口

根據(jù)《意見》，取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分，統(tǒng)一登記為居民戶口，體現(xiàn)戶籍制度的人口登記管理功能。要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度。

公安機(jī)關(guān)戶口登記不再標(biāo)注戶口性質(zhì)，不再依據(jù)戶口性質(zhì)統(tǒng)計(jì)農(nóng)業(yè)人口與非農(nóng)業(yè)人口，改為根據(jù)戶口登記地的城鄉(xiāng)地域?qū)傩詣澐纸y(tǒng)計(jì)城鎮(zhèn)戶籍人口和農(nóng)村戶籍人口。

還將完善現(xiàn)階段區(qū)分城鄉(xiāng)政策待遇使用對象的具體辦法，逐步消除城鄉(xiāng)待遇差別。

[解讀]

《意見》明確了取消城鄉(xiāng)二元戶籍制度，以后不再有農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口的區(qū)別，消除了無形中出現(xiàn)的“等級現(xiàn)象”。還需要在考慮城鎮(zhèn)化實(shí)際的基礎(chǔ)上，出臺更多措施維護(hù)農(nóng)民原本享受的權(quán)利，改革不是一朝一夕的事情。

300萬以上人口城市可探索積分落戶

《意見》規(guī)定，建制鎮(zhèn)和城區(qū)人口50萬以下小城市：滿足“一穩(wěn)定”即可落戶(詳見制圖);城區(qū)人口50萬至100萬的中等城市：滿足“二穩(wěn)定”+“一保險”可落戶;城區(qū)人口100萬至300萬的大城市：滿足“二穩(wěn)定”+“一保險”+就業(yè)年限可落戶;城區(qū)人口超過300萬的大城市，可以對合法穩(wěn)定就業(yè)的范圍、年限和合法穩(wěn)定住所(含租賃)的范圍、條件等作出較嚴(yán)格的規(guī)定，也可結(jié)合本地實(shí)際，建立積分落戶制度。大城市對合法穩(wěn)定就業(yè)年限及參加城鎮(zhèn)社會保險年限的要求不得超過3年。

[解讀]

《意見》的戶口遷移政策對不同規(guī)模的城市實(shí)行差異化遷移政策，考慮到了進(jìn)城農(nóng)民的人口分流問題，目的是為了防止農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口過多集中在大城市，保持轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)地區(qū)呈現(xiàn)相對比較均勻的分布。發(fā)展程度越高的城市，本來人口就較多，因而對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口本身的素質(zhì)要求較高。一來合理考慮了農(nóng)民工在城市的生存能力問題，二來也可減輕城市吸納人口的壓力。

放寬長株潭間落戶條件

《意見》明確，放寬長株潭三市間的遷移落戶條件，逐步消除長沙、株洲、湘潭三市間的戶籍差異。戶籍在三市市轄區(qū)范圍內(nèi)的居民，在三市中的任一市轄區(qū)只要有穩(wěn)定就業(yè)和合法穩(wěn)定住所(含租賃)并參加城鎮(zhèn)社會保險，就可以申請遷入其本人及其共同居住生活的配偶、未婚子女、父母的戶口。

[解讀]

多年以來的長株潭城市群建設(shè)，帶來頻繁的人口流動交流，地域界限已經(jīng)明顯打破，三市已然是一個整體。《實(shí)施意見》明確三市任一市的人口，只要滿足“兩個穩(wěn)定”加“一個保險”的條件即可在當(dāng)?shù)芈鋺簦瑮l件更寬松，更加符合農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移的需求。

開展有償退出“三權(quán)”試點(diǎn)

《意見》明確，建立完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場;探索開展在進(jìn)城落戶農(nóng)民自愿的前提下有償退出“三權(quán)”(土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán))試點(diǎn)。現(xiàn)階段，不得以退出“三權(quán)”作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件。

[解讀]

進(jìn)城農(nóng)民“三權(quán)”退出的前提包括自愿、有償，充分保障了農(nóng)民的權(quán)益。過去農(nóng)轉(zhuǎn)非，要首先將土地承包經(jīng)營權(quán)等權(quán)利交還給集體，較為硬性。給出有償退出“三權(quán)”的選項(xiàng)，考慮到為農(nóng)村人口提供進(jìn)城的必要保障，使其保持原來享有的部分收益，平衡收入狀態(tài)，減少進(jìn)城成本和代價。一個反例是，巴西等一些國家以前曾有過農(nóng)民轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)戶口，必須把土地賣掉，當(dāng)部分進(jìn)城農(nóng)民工花光了賣地的錢之后，找不到收入體面的工作，又回不去，因此產(chǎn)生了大片貧民窟的現(xiàn)象。

湖南的《實(shí)施意見》為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口保留了土地資質(zhì)和保障，保持了轉(zhuǎn)移過程的漸進(jìn)性和長期性。同時，以試點(diǎn)方式進(jìn)行改革、循序漸進(jìn)，也體現(xiàn)了審慎性。

[落戶之后]

《意見》更多亮點(diǎn)梳理

子女如何高考

不斷擴(kuò)大向居住證持有人提供公共服務(wù)的范圍，確定并公布具體服務(wù)內(nèi)容。

居住證持有人享有與當(dāng)?shù)貞艏丝谕鹊膭趧泳蜆I(yè)、基本公共教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、計(jì)劃生育服務(wù)、公共文化服務(wù)、證照辦理服務(wù)等權(quán)利，逐步享有與當(dāng)?shù)貞艏丝谕鹊闹械嚷殬I(yè)教育資助、就業(yè)扶持、住房保障、養(yǎng)老服務(wù)、社會福利、社會救助等權(quán)利;結(jié)合隨遷子女在當(dāng)?shù)剡B續(xù)就學(xué)年限等情況，享有隨遷子女在當(dāng)?shù)貐⒓又锌己透呖嫉馁Y格。

社保如何統(tǒng)一

完善并落實(shí)醫(yī)療保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法和異地就醫(yī)結(jié)算辦法，整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度，加快實(shí)施統(tǒng)一的城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度。

根據(jù)民政部等多部門近日出臺的《關(guān)于進(jìn)一步完善醫(yī)療救助制度全面開展重特大疾病醫(yī)療救助工作的意見》，明確將城市醫(yī)療救助制度和農(nóng)村醫(yī)療救助制度整合為城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度的時間表：2015年底前。

此外，還將加快實(shí)施統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度，落實(shí)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)政策。加快建立覆蓋城鄉(xiāng)的社會養(yǎng)老服務(wù)體系，推進(jìn)城鄉(xiāng)社會救助統(tǒng)籌發(fā)展。

住房如何安排

把進(jìn)城落戶農(nóng)民中符合住房保障條件的完全納入城鎮(zhèn)住房保障體系，采取多種方式保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口基本住房需求。

湖南等20省出臺戶籍改革意見農(nóng)業(yè)非農(nóng)戶口統(tǒng)一

新一輪戶籍制度改革已推行近一年時間。記者梳理發(fā)現(xiàn)，一年來已有至少20個省份出臺省級深化戶籍制度改革的實(shí)施意見。

2015年6月30日，*政治局召開會議審議通過《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》。一個月后，國版戶籍制度改革意見全文對外發(fā)布，并敦促各地“抓緊出臺本地區(qū)具體可操作的戶籍制度改革措施，并向社會公布”。

根據(jù)各地實(shí)施意見，多地已劃定新型戶籍制度成型期限。從戶口轉(zhuǎn)移政策看，不少省份出臺的戶口遷移條件比國版寬松;在人口管理方面，建立或完善居住證制度已成為共識，但依照當(dāng)?shù)夭煌闆r，居住證的“成色”并不相同。

多地量化農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶目標(biāo)

經(jīng)初步統(tǒng)計(jì)，在全國31個省區(qū)市中，至少已有安徽、福建、廣東、廣西、貴州、河北、河南、黑龍江、湖南、吉林、江蘇、江西、遼寧、青海、山東、山西、陜西、四川、新疆、云南等20個省區(qū)出臺省級深化戶籍制度改革的實(shí)施意見。

對于改革目標(biāo)，國版意見設(shè)定為：到2020年，基本建立與全面建成小康社會相適應(yīng)，有效支撐社會管理和公共服務(wù)，依法保障公民權(quán)利，以人為本、科學(xué)高效、規(guī)范有序的新型戶籍制度。大多數(shù)省份都在制定戶籍制度改革意見時對此做出重申。

距離實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)還剩下5年左右時間。按照既定目標(biāo)，本輪戶籍改革完成后，1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口將有望在城鎮(zhèn)落戶。

廣東、廣西、貴州等9省區(qū)已在各自制定的實(shí)施意見中，提出農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)的落戶任務(wù)，相加來看已超過5000萬人。

此外，安徽等省還提出常住人口城鎮(zhèn)化率的實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，多設(shè)定為50%以上。其中，江蘇省的目標(biāo)最高：實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化全覆蓋的常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到72%。

目前，我國常住人口城鎮(zhèn)化率為53.7%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率只有36%左右，二者的差距主要體現(xiàn)在進(jìn)城打工的農(nóng)民工群體身上，后者更能體現(xiàn)真實(shí)的城鎮(zhèn)化水平。我國的戶籍人口城鎮(zhèn)化率不僅遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家80%的平均水平，也低于發(fā)展中國家60%的平均水平。

在各地的戶籍制度改革意見中，目前僅有河北、青海等地明確戶籍人口城鎮(zhèn)化率目標(biāo)，分別為45%和50%以上，符合2015年出臺的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)》所提出的要求。江蘇則提出戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率差距縮小到5個百分點(diǎn)。

不少省份戶口遷移條件比國版更寬松

在進(jìn)一步調(diào)整戶口遷移政策方面，國版意見提出實(shí)行差異化的遷移政策，針對建制鎮(zhèn)和小城市、中等城市、大城市、特大城市四個類別做出不同要求。

對照來看，不少省份的戶口遷移條件比國版規(guī)定寬松。

對于中等城市和大城市的落戶條件，國版意見對參加城鎮(zhèn)社會保險年限的要求分別為不得超過3年和5年，安徽省縮短到“不得超過1年”和“不得超過3年”。河南、黑龍江、河北也適當(dāng)縮短了繳納社保的年限。

國版意見要求“有序放開中等城市落戶限制”，但貴州省規(guī)定，中等城市與小城市、建制鎮(zhèn)的落戶限制同樣全面放開。

此外，國版意見提出提高高校畢業(yè)生、技術(shù)工人、職業(yè)院校畢業(yè)生、留學(xué)回國人員的城鎮(zhèn)落戶率，吉林省進(jìn)一步明確，這四類人群在全省各類城鎮(zhèn)落戶“不受穩(wěn)定住所和穩(wěn)定職業(yè)等限制”。

對于人口在500萬人以上的特大城市的落戶政策，國務(wù)院提出建立完善積分落戶制度。在上述20個省區(qū)中，約有12地在實(shí)施意見中對此明確提及，特別是對省會城市的積分落戶政策做出要求。

例如，云南省規(guī)定，合理確定昆明市主城區(qū)落戶條件并推行積分制落戶辦法;河南省規(guī)定，省會城市要根據(jù)城市綜合承載能力和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要，建立完善積分落戶制度;福建省規(guī)定，福州市轄區(qū)和平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)要以具有合法穩(wěn)定職業(yè)和合法穩(wěn)定住所(含租賃)等為主要指標(biāo)，建立積分落戶制度。

居住證制度成為“平權(quán)”載體

在國版意見發(fā)布后，城鄉(xiāng)二元戶籍制度將退出歷史舞臺被外界解讀為“里程碑式的進(jìn)步”。而在“地方版”戶籍制度改革意見中，幾乎所有地區(qū)都明確提出取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分，統(tǒng)一登記為居民戶口。

學(xué)者更關(guān)心的是戶口一元化后的平權(quán)問題,。盤古智庫理事長、國際金融論壇城鎮(zhèn)化研究中心主任易鵬此前表示，需要警惕的是，有些地方即使形式上取消農(nóng)業(yè)與非農(nóng)界限，但戶籍背后的公共服務(wù)差距并沒有取消。

為彌合農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口與戶籍人口間的權(quán)益差距，國版意見提出的解決方案是建立居住證制度。意見指出，要以居住證為載體，建立健全與居住年限等條件相掛鉤的基本公共服務(wù)提供機(jī)制。

上述20個省區(qū)普遍規(guī)定，居住證持有人享有與當(dāng)?shù)貞艏丝谕鹊膭趧泳蜆I(yè)、基本公共教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、計(jì)劃生育服務(wù)、公共文化服務(wù)、證照辦理服務(wù)等權(quán)利。但從已頒布居住證管理辦法的地區(qū)情況看，申辦門檻、附加條件和可享受權(quán)益并不相同。

記者注意到，一些地區(qū)還明確了隨遷子女有在當(dāng)?shù)貐⒓又懈呖嫉臋?quán)利。

廣西、四川、山西、遼寧、江西、江蘇、吉林、湖南、貴州等地規(guī)定，結(jié)合隨遷子女在當(dāng)?shù)剡B續(xù)就學(xué)年限等情況，居住證持有人逐步享有隨遷子女在當(dāng)?shù)貐⒓又锌己透呖嫉馁Y格。

新疆自治區(qū)的條件更為細(xì)致：隨行子女在當(dāng)?shù)剡B續(xù)就學(xué)滿4年以上、父母參加社會保險滿3年為基本條件，逐步享有隨行子女在當(dāng)?shù)貐⒓又锌己透呖嫉馁Y格。