想當年剛改革開放時，城市戶口是香餑餑，獲得城鎮戶口曾經是不少農村學子走上高考獨木橋魚躍龍門的唯一選擇。不曾想，時光流逝到現在卻風水輪流轉，城鄉戶籍地位似乎掉了個位置。為何城鎮戶籍在農民眼光變得越來越不值錢?背后的原因是什么?

【鄭風田 普??/文】在我國城鎮化如火如荼進行之時，一些地方悄然出現了“非轉農”現象，與通常“農轉非”的城鎮化趨勢相反，部分人希望將城市戶籍轉為農村戶籍。類似的報道經常見諸報端，例如杭州市濱江區馬虎村20余名大學生要求將因上學轉出的戶口轉回農村，浙江桐鄉市一年出現52例跨省“非轉農”事件等。浙江的臺州、義烏等地還專門出臺相關文件來應對這類問題。另外一個趨勢相關趨勢也引人關注，那就是我國農民“農轉非”的意愿越來越低，最近央視新聞1+1的報道稱有90%的農民不愿意放棄農村戶口，我們在全國各地的多次調查也顯示，有75%以上的進城農民并不愿意放棄農業戶口。以人口高度流動的浙江省為例，2004年“農轉非”數量為57.7萬人，到2009年急降至18.9萬人，降幅達67%，近年比例更低。想當年剛改革開放時，城市戶口是香餑餑，獲得城鎮戶口曾經是不少農村學子走上高考獨木橋魚躍龍門的唯一選擇。不曾想，時光流逝到現在卻風水輪流轉，城鄉戶籍地位似乎掉了個位置。為何城鎮戶籍在農民眼光變得越來越不值錢?背后的原因是什么?

“非轉農”是對過去一刀切“農轉非”戶籍政策的一種校正

我國曾經在相當長的一段時間內實行一刀切的“農轉非”戶籍政策，也就是那些農業戶籍者一旦考上大學或者參軍轉干或者是被城市招工，就必須放棄當地農戶戶籍轉成城市戶口。目前這種強制規定已經松動，可以允許當事人自由選擇轉或者不轉。近年來一些“非轉農”訴求也主要發生在那些過去按政策規定被強制轉出者。這些人由于各種原因，希望把當初轉出的戶籍再轉回去，當然不排除主要是出于經濟動機。不少當初戶籍轉出者后來看到家鄉富裕之后，農民的錢袋子鼓了，有更多的集體收益，農村土地也變得更加值錢，農戶戶口上所附著的收益在增加，農業戶籍整體上比他們后來獲得的城鎮戶口含金量高出不少之后，就自然有動力和意愿希望再把戶籍轉回去，于是“非轉農”現象就應運而生。

逆城市化的“非轉農”現象呈現典型的地域性特征

由于與“農轉非”的城鎮化大趨勢相反，很多人將這種現象稱之為“逆城市化”現象。“非轉農”現象呈現明顯的地域性，并非全國的普遍現象，“非轉農”高發的地區主要集中在農村經濟社會發展良好、與城市差距較小的地區，具體而言，可以分為三類。

第一類以高度的農村工業化為特征，主要集中在長三角地區，長三角地區的廣大農村作為大城市的腹地，形成了高度專業化的農村工業，農村工廠和市場遍地開花，交通便捷，城鄉公共品服務差距大幅縮小。以浙江為例，浙江義烏等地農村的許多百姓都自己辦廠開店，積累了大量的財富。當地規定，農村社區的居民可以免費得到一塊120平方米的宅基地，一塊宅基地平均價就在百萬以上，如果再在這個宅基地上建三層小樓就值600多萬。

第二類則是以發達的縣域經濟為基礎的村莊分紅為特征，主要集中在珠三角地區。在這些地區土地收益根據社區戶籍每年分紅，這意味著擁有當地的農村戶口，就能夠有從土地經營收益中分一杯羹的權利。在改革開放初期，珠三角很多村莊集體修建工廠出租給外商，至今賺取了大量的租金收入，當地村民按照戶籍可以按年獲取紅利。因此，很多珠三角地區的農民即便有“農轉非”的機會也不愿意把戶口轉出去。

第三類大量集中在北上廣等大城市周邊，城市的輻射帶動作用拉動了郊區的發展，大城市周邊的土地價值也在不斷增值，即便拆遷或者土地征用，也能夠獲得大量補償。不論是哪一類，當地的農村經濟社會發展水平都比較高，農村公共品服務比較齊全，與城市的差距非常小。

“非轉農”也是我國就近城鎮化的一種，城鎮化并不一定都要農民單向向大都市流動，就近城鎮化是農民幸福感最強的一種城鎮化模式

目前局部地區出現的“非轉農”更多呈現出就近城鎮化的特征，是城鎮化的一種特殊形式。農民離土不離鄉、就業不離家、進廠不進城，并且農民在教育、醫療、就業、社會保障等方面可以享受與城鎮居民同質的服務，實現了就地市民化、就近城鎮化。以往所認為的城市化就是要將農村居民都轉移到城市生活工作，是一種比較狹義的觀點。在這種觀念指導之下的城市化，往往會造成城市超荷負載，形成大城市病。

現在的很多拉美國家就是盲目將農村居民遷往城市，而形成了環城市的超大貧民窟，造成了很大的社會問題和環境問題。中國不能再走拉美等國城市化的老路，首先就要改變對城市化的認識。“非轉農”背后隱含的現實是農村經濟實力的增長以及農村土地的增值，由此帶來的就地城鎮化能夠大大降低城鎮化的成本，此時不應該糾纏于戶口性質的轉變。

長三角和珠三角地區的廣大農村通過發展農村工業和集體經濟，經濟實力迅速增強，彌合與城市的各方面差異，實現了一種就地城鎮化。就地城鎮化實際上是城鎮化的理想形式之一，能夠在不增加中心城市環境壓力、人口壓力、財政壓力等的基礎上，改善農民居民的生產和生活水平，農民居民也不會因為生活環境改變而產生疏離感，從根本上提高城鎮化的穩定性。此時的“農轉非”“非轉農”實際上是繞了個彎，與其在戶口本上打主意，不如努力引導農村發展、增強農村經濟實力，實現就地城鎮化。

發達國家的逆城市化其實是城鄉均衡發展的結果，我國“非農轉”與此既有相似之處，也有區別

以美國為例，其郊區或者農村的公共品服務與大都市基本等同，但卻能夠較便宜地擁有寬敞的住房、便捷的交通和空氣質量高的環境，對中產階級吸引力很大。大量的中產階級外遷就形成了逆城市化現象。美國有六千多所大學，在大都市的很少，大分部都集中在小鎮上，形成富有特色的大學鎮。美國不少企業也愿意把總部設置在小鎮上，形成公司鎮。在這種格局下，人口、就業機會和資源就從城市向農村流動，甚至出現資源聚集的“逆差距”，形成了發達國家的特殊“逆城市化”現象。在大學鎮與公司鎮，由于只有一定知識技能水平的人在能夠在這里就業，反而大城市則能夠提供更多低技能的基礎性工作，于是出現窮人往大都市跑，富人到鄉村工作的人才逆流動。

“逆城市化”的說法來源于發達國家城市化后期的一個階段，因此，用“逆城市化”來描述目前國內出現的“非轉農”現象并不準確。兩者相比較，中國的“非轉農”與發達國家的“逆城市化”有相似之處，但也有一定區別。相似之處在于，兩者的前提都是較小的城鄉差距。差別在于發達國家的“逆城市化”是城市化后期大城市病驅動下的資源逆向流動，而中國目前出現的“非轉農”現象除了這個原因之外，還得益于很多農村自發的經濟社會發展和自身競爭力的提升。

我國農民不愿意放棄農業戶籍折射目前我國城鎮化模式的缺失

調查顯示，近年來很多農民愿意進城，但并不愿意轉戶口。這種牽制力量主要來源于農村土地后顧之憂的牽制力以及半截子城鎮化的排斥力。我國目前的城鎮化是半截子城鎮化，農民工難以享受原居民同等的公共品服務。農業戶籍附著的宅基地、承包地可以彌補他們得以獲得的城鎮社保的缺失。大部分農民工面對城鎮高昂的房價也得以放棄農村的宅基地，只有不到1%的農民工在城鎮有房子。

農民對進城的最大顧慮來自于土地，盡管國家規定了土地承包經營權長期不變，但各地在制定城鎮化具體政策時多以農民的土地為條件，土地換保障、土地換房等政策曾經大行其道。土地對于農民而言往往是最后的生存保障，以此為代價進入城市農民必然心存疑慮。為了消除顧慮，解決新市民的社保、就業發展等問題就至關重要。然而很多地方只顧把農民轉移出來，農民的生活成本提高、就業困難、城市融入情況差，同時沒有獲得與城市居民同等的社會保障，上樓致貧等現象層出不窮，要讓農民放心且自愿地放棄農村戶籍就成了天方夜譚。

“非轉農”背后暴露出當前我國城鎮化隱含的問題，需要引起重視

首先，“農轉非”并不應該是戶口本上寥寥數語的轉變，而應該是整個社會公共服務的城鄉平衡。“非轉農”原因說白了，就是這部分新市民在城市的生活沒有在農村好。進入城市之后支出增加、就業不穩定、城市融入情況差、社保也沒有完全覆蓋，導致上樓致貧現象非常普遍，新市民的經濟融入和心理融入感都非常低。之所以產生問題，與當前的制度設計以及城鎮化的盲目冒進不無關系，很多地方提倡土地換保障、土地換房政策，但所換來的保障與城鎮居民還是有差距，新市民的長期生存問題也沒有解決，是不穩定的有巨大隱憂的半截子城鎮化。

其次，“農轉非”“非轉農”現象說明了我國資源配置上的嚴重失衡，而這與我國資源配置的行政級別特征有很大關系，即資源配置基本是按照權利來配置。北京權力最大資源都集中在北京，而行政級別較低的市縣鎮則擁有更少的資源。一個最顯著的特點，北京、天津兩個直轄市，資源全部是往有權力的地方流動，所以導致北京大城市病一直解決不了，而環繞北京、天津的河北省卻有很多貧困縣，因為資源過不去。過去的城鄉統籌，結果把資源都統籌到城鎮去了，廣大農村、城鎮和縣城則成為城市發展的短板。

“非轉農”的政策含義

中國的城鎮化還在快速推進，“非轉農”給當前的城鎮化之路敲響了警鐘，也暗含了一些啟示。未來的城鎮化之路，必須正視存在的問題，以農民的利益為前提，突破各種制度障礙，才能夠實現良好的城鄉互動，實現健康穩定的城鎮化。

第一，應當繼續持久地推動中國的就近城市化進程，如今在中國的沿海大都市集中了中國最豐富也最好的發展資源，廣大農村幅員遼闊但相對滯后，并不有利于現代經濟要素的集聚與流轉，通過發展那些農村工業化比較發達地區的就近城鎮化可以提高資源配置。

第二，破除戶籍制度羈絆，大力發展并完善城鄉社會保險制度，堅決保障農民的土地承包、經營權和集體收益權，解除農民的后顧之憂。第三，改變資源按行政級別和權力配置的問題，促進資源在地區間的合理配置，進一步推進大都市圈外圍中小城鎮的建設，引導資源向小城鎮轉移，增強小城鎮的經濟實力，讓小城鎮能夠留住人，實現就地城鎮化。7月30日國務院印發《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，其中對戶籍改革、統籌城鄉發展和保障農民權益等方面都有較為細節的說明，這對未來進一步深化改革，實現社會資源的均衡分布，將對加快城鎮化進程有重大影響

當前，江蘇、安徽兩省以及全國135個城市（鎮）正在開展新型城鎮化綜合試點工作。

記者近日赴安徽、四川、湖北等地調查發現，多數試點中小城市已經全面放開農民進城落戶，但在“零門檻”前農民落戶意愿普遍不高，有縣城2015年農轉非僅200多人。隨著農村戶口“含金量”逐漸提高，有相當一部分農民愿意在城市買房、工作、生活，但選擇把戶口留在農村。

試點城市戶籍人口城鎮化率普遍低于預期

根據國家“十三五”規劃，未來五年我國戶籍人口城鎮化率需提高5.1個百分點。據了解，目前，不少參與試點的中小城市，落戶條件已經降低到只要求有合法穩定的住所（包括租賃），農民進城落戶幾乎是“零門檻”。但是，記者近日在多地調查發現，不少參與試點的中小城市戶籍城鎮化率遠遠低于預期目標。

在省級試點安徽，16個地級市的進城落戶門檻目前基本全部放開。戶籍人口1000多萬人的阜陽市，放開戶口一年來，市區落戶人口6088人；戶籍人口600多萬人的宿州市，放開戶口半年來，市區落戶人口2927人；戶籍人口380余萬人的蕪湖市，今年一季度全市辦理農業轉移人口落戶城鎮的人數僅為1067人，且其中有1000人為招生落戶。在農業人口達150多萬人的霍邱縣，2015年全縣農業戶口遷入城關鎮落戶的僅273人。

安徽省發改委相關負責人介紹，從試點推行一年多的實踐看，目前戶籍人口城鎮化率提升較為緩慢。要達到2020年35%的目標，全省每年需轉戶100萬人左右，但目前進度低于預期。

當前，農民進城落戶意愿低在各地是一個普遍現象。湖北一地級市去年放開城區落戶政策，同期共有10萬農民工回流的背景下，農民工城區落戶人數只有5700多人。四川省閬中市是全國新型城鎮化第一批試點，2015年農轉非人口3185人。閬中市新型城鎮化綜合試點辦公室副主任董小偉說，試點原計劃每年有2萬人進城落戶，現在遠遠低于預期。

戶口紅利“三十年河東轉河西”，有人想遷回農村

記者調查發現，在戶籍人口城鎮化率提升緩慢的背后，存在一定的“逆城鎮化”現象：

－－大多數考上大學的農村學生不再遷戶口了。從2003年以后，大中專院校學生入學后是否轉移戶口，可根據本人意愿決定。目前，不少地方的農村學生考上大學后，不再把戶口遷往就學所在地城市。

據了解，2015年閬中市高考，僅本科上線人數已達1763人。與之相比，閬中市公安局提供的數據顯示，2015年農村大學生考上大學后，把戶口遷往就學地城市的只有21人，這其中多數是遷往北京、上海等大城市。閬中市公安局治安大隊副大隊長李瑋介紹，目前，除非考上重點大學有望落戶大城市的，多數農村大學生都不會把戶口從農村遷出。

－－在城市購房、工作、生活，具備落戶條件卻不遷戶口。目前，一部分常年生活在城市的農村戶口人員，已經完全具備落戶城市的條件，但是選擇把戶口留在農村。

湖北宜城市鄭集鎮蔣灣村村民童紅丹和丈夫，去年從浙江回到縣城的水晶廠打工。盡管宜城市已全面放開城區落戶門檻，但在外務工10多年的童紅丹和老公的戶口一直留在農村老家，不愿遷進城。童紅丹說，她和丈夫在宜城買了房，孩子能上城區公辦學校，戶口進不進城，對生活都沒有改變，“但保留農民身份，萬一今后沒有工作，還能回村里種地養活自己”。

為加快推進農業轉移人口市民化，霍邱縣于2015年9月出臺政策，規定凡在縣城規劃區內首次購買商品房，給予每平方米200元的購房補貼，農村戶口居民可自愿選擇辦理戶籍遷移。記者在霍邱縣政務服務大廳看到，前來申請購房補貼的人數量眾多，但多位農村戶籍群眾表示，他們雖然在縣城買了房子，并不會把戶口遷到城里。

－－不少城市戶口的人想把戶口遷回農村。李瑋介紹，雖然政策禁止城市戶口遷往農村，但是現在幾乎每天都有人打電話詢問怎樣把城市戶口轉成農村戶口。

霍邱縣城關鎮城南村黨支部書記王緒忠介紹，對比農村戶口和城鎮戶口，可以說“三十年河東轉河西”。以前城鎮戶口好，上學、當兵退伍安置都有優勢，老百姓想方設法把農村戶口轉成城市戶口。現在，一些過去轉成小城鎮戶口的、考上大學遷出戶口的經常來找我，想把戶口遷到我們村，但政策不允許。

霍邱縣居民卞自勝說：“我原來是農村戶口，1992年父母花了4000塊錢，給我買了一個城鎮戶口，目的是為了讓我能進城上學，那時候農村戶口上不了縣城的學校。現在我后悔了，既沒有承包地也沒有宅基地。”

農村戶口“含金量”上漲，吸引農民自愿落戶城市需盤活土地

湖北宜城市的一項抽樣調查顯示，當地70%農民有遷到城市居住的意愿，但不愿意遷入戶口。記者調查發現，農民進城但不愿放棄農村戶口的背后，是農村戶口“含金量”明顯上漲。

董小偉最近對當地農業戶口和非農業戶口作了詳細對比，發現在與戶口相關聯的12項權益中，就業、養老保險、教育、基本公共衛生服務、公共文化服務等5項城鄉基本無政策差別；土地權益、糧食直補、退耕還林、農村五保、扶貧等5項是農村戶口獨有；只有低保城市補助標準比農村每月高40元，公租房、廉租房為城市戶口獨有的。

董小偉說：“近年來，附著在農業戶口上的優惠政策持續不斷出臺，大大增加了農業戶口的吸引力。農民愿意在城市工作生活，但不愿意遷戶口，是算了一筆利益賬后的理性選擇。”

多位基層干部、專家認為，要提高農民進城落戶的意愿，真正推進人的城鎮化，關鍵要盤活農村土地資產，讓農民和土地“解綁”。國土資源部咨詢研究中心研究部主任王守智等專家表示，目前除常規征地拆遷獲取補償退出，農民的土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權“三權”如何主動退出缺乏制度安排，農村資產的財產性價值無法實現，導致大量農業轉移人口寧可土地撂荒、農房空置，也不愿從農村遷出戶口。

董小偉算了一筆賬，總體來說，土地是農民的根本保障，房屋是農民的主要財產。在閬中當地，人均土地權益3萬多元，如果不能通過正規渠道將其變成財產性收入，農民不會退出農村戶口。

目前，如何讓農民與土地“解綁”，中央和各地不斷完善相關政策，展開多項探索。重慶市推行“地票”制度，引導農民自愿將閑置、廢棄的農村建設用地復墾為耕地，形成的指標在保障農村自身發展后，節余部分以“地票”方式在市場上公開交易；湖北宜城市探索農村宅基地退出機制，對農民多占的面積實施退出有償獎勵辦法，一年來已有68戶自愿退出。

多位專家、基層干部建議，一方面要總結完善各地探索的經驗模式，另一方面需要加快頂層設計，從理論和實踐中創新突破，使農民真正從土地中退出來，自愿進城落戶