從1996年*辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)布《中央機構(gòu)編制委員會關(guān)于事業(yè)單位改革若干問題的意見》，明確事業(yè)單位改革的方向算起，我國的事業(yè)單位改革已經(jīng)進行了近20年，事業(yè)單位改革的重要環(huán)節(jié)——人事管理立法工作，也早在2003年被提上日程，但直至11年后，《條例》才出臺。
《條例》是我國第一部系統(tǒng)規(guī)范事業(yè)單位人事管理制度的行政法規(guī)，立法初衷是將多年來初步建立的以聘用制度、崗位管理制度和公開招聘制度為主要內(nèi)容的人事管理制度以法律形式予以確認，并對聘用合同的訂立、履行、解除、終止等環(huán)節(jié)作出規(guī)定，同時健全獎懲等激勵保障機制，明確人事爭議處理依據(jù)。
《條例》的公布受到社會關(guān)注。不過，《條例》中只是作出原則規(guī)定的“建立事業(yè)單位工資正常增長機制”、“事業(yè)單位工作人員參加社會保險”的內(nèi)容，被一些人解讀為“3000多萬事業(yè)單位工作人員7月1日起馬上要漲工資了”、“養(yǎng)老金馬上要并軌了”……
中國人事科學(xué)研究院事業(yè)單位人事管理研究室主任李建忠在接受記者采訪時表示，一些誤讀的存在，說明有些人對已經(jīng)進行了10多年的改革還存在認識上的誤區(qū)，“相關(guān)的配套政策還有需要完善的地方。”
如何理解“建立工資正常增長機制”
我國事業(yè)單位改革真正有了頂層設(shè)計，始于3月，*、國務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于分類推進事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》(以下簡稱《指導(dǎo)意見》)要求，在清理規(guī)范基礎(chǔ)上，按照社會功能將現(xiàn)有事業(yè)單位劃分為承擔(dān)行政職能、從事生產(chǎn)經(jīng)營活動和從事公益服務(wù)三個類別。7月，事業(yè)單位分類、編制管理、財政政策、國有資產(chǎn)管理、法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)、人事制度改革、收入分配制度改革、職業(yè)年金辦法等10個配套文件印發(fā)。
《指導(dǎo)意見》提出，從到，完成事業(yè)單位分類，部分轉(zhuǎn)為企業(yè)或劃歸政府行政機構(gòu);至2020年，建立和完善事業(yè)單位的管理體制和運行機制，形成*的公益服務(wù)體系。
李建忠認為，分類推進事業(yè)單位改革的根本和核心目標，就是要強化事業(yè)單位公益屬性，不斷提高公共服務(wù)水平和效率，促進公益事業(yè)大力發(fā)展，切實為人民群眾提供更加優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)。
我國事業(yè)單位有110多萬個，職工數(shù)量超過3000萬人，是我國國有單位中人員總量最大的部門。但從構(gòu)成看，仍存在城鄉(xiāng)、區(qū)域之間配置不合理，直接面向公眾提供服務(wù)的機構(gòu)人員比例不足，部分行業(yè)資源配置存在機構(gòu)重疊、人浮于事等問題。需要通過結(jié)構(gòu)布局的調(diào)整，將那些不能提供公共服務(wù)、不適合由政府提供的服務(wù)，以及主要從事營利活動的事業(yè)單位從現(xiàn)有事業(yè)單位序列中清理出去，促進公共服務(wù)回歸公益性的本源。
“《指導(dǎo)意見》提出，對承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位，要通過梳理職能，將屬于政府的職能劃歸相關(guān)行政機構(gòu);對從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的事業(yè)單位，改革主要是推進其轉(zhuǎn)企改制，轉(zhuǎn)制單位要按規(guī)定注銷事業(yè)單位法人，核銷事業(yè)單位編制。今后不再批準設(shè)立承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位和從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的事業(yè)單位。”李建忠說。
事業(yè)單位布局結(jié)構(gòu)的調(diào)整同樣面臨一系列需要解決的問題。承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位的職能和機構(gòu)的調(diào)整對現(xiàn)有行政機構(gòu)、人員編制形成了沖擊。《指導(dǎo)意見》提出，調(diào)整中涉及機構(gòu)編制調(diào)整的，不得突破政府機構(gòu)限額和編制總額，主要通過行政管理體制和政府機構(gòu)改革中調(diào)劑出來的空額逐步解決。對從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的事業(yè)單位、國有企業(yè)在市場經(jīng)濟中地位尷尬，國有單位利用公共資源甚至壟斷資源謀取利益的合法性日益受到質(zhì)疑等問題的解決，決定了轉(zhuǎn)企改制只是這類機構(gòu)改革過程中的一個階段性、暫時性的目標和方式。
《條例》在健全事業(yè)單位人事聘用制度上著墨最多，但是，引起社會廣泛關(guān)注的是“建立工資正常增長機制”這一表述。
李建忠認為，這一表述應(yīng)該理解為“建立正常的工資調(diào)整機制”，不能簡單地理解為“漲工資”。
長期以來，機關(guān)與事業(yè)單位一直是緊密聯(lián)系在一起的，而且多年來，我國對事業(yè)單位的工資管理也是隨著公務(wù)員工資的調(diào)整作出安排，兩者走的是同一條路徑。
我國事業(yè)單位上一輪工資改革是在2006年。那次工資改革辦法的確定，充分考慮各類工作人員資歷等條件的差別，使事業(yè)單位工作人員收入與其崗位職責(zé)、工作業(yè)績和實際貢獻相聯(lián)系。
從那時起，事業(yè)單位工作人員的工資包括基本工資、薪級工資和績效工資、津貼補貼，“崗位晉升，工資增加;考核合格，薪級工資就會增長”。
李建忠認為，《條例》明確了事業(yè)單位的工資制度及其管理原則，但事業(yè)單位的工資制度改革涉及多個方面，法規(guī)的落實要有個過程，隨著事業(yè)單位分類改革的到位、績效考核等配套政策的落實，工資制度改革才會有進展。
事業(yè)單位社保改革或?qū)⒚媾R資金難題
《條例》中“事業(yè)單位及其工作人員依法參加社會保險，工作人員依法享受社會保險待遇”的規(guī)定，再一次引發(fā)養(yǎng)老金“并軌”改革話題。
在很多研究社會保障的學(xué)者看來，事業(yè)單位的社保改革已成定局。
在李建忠看來，事業(yè)單位及其工作人員依法參加社會保險并非新提法，“《條例》進一步明確了改革方向，方案形成需要過程。”
但是，“養(yǎng)老金并軌”怎么并?錢從哪里來?《條例》并沒有給出可操作性的規(guī)定。
2008年2月，國務(wù)院常務(wù)會議討論并原則通過了《事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革試點方案》，確定在山西等5省份先期開展試點，與事業(yè)單位分類改革配套推進。
6年半前的這個方案，改革思路非常明確，擬分兩步走。
第一步，先對事業(yè)單位隊伍進行分類，其中行政類事業(yè)單位可直接并入機關(guān)單位，按公務(wù)員對待;經(jīng)營類事業(yè)單位則直接轉(zhuǎn)為企業(yè)，與企業(yè)養(yǎng)老保險制度對接。最終的改革對象是那些“分類改革后從事公益服務(wù)的事業(yè)單位及其工作人員”。
第二步，對這部分人實行與目前的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度模式一致的養(yǎng)老保險制度，即要求單位與個人共同負擔(dān)基本養(yǎng)老保險費，其中單位繳費比例不超過單位工資總額的20%，個人繳費比例為本人工資的8%，由單位代扣。
本著平穩(wěn)過渡的原則，養(yǎng)老待遇將實行“老人老辦法，新人新辦法”——方案實施前就已退休的可享受原退休待遇;方案實施后開始繳費，且繳費年限累計滿15年的人員，退休后參照企業(yè)模式按月發(fā)給基本養(yǎng)老金;對于方案實施前即進入事業(yè)單位工作的“中人”，則由財政按照“每工作一年視同繳費一年”的原則，代為一次性補足應(yīng)繳保險費，再參照企業(yè)模式計發(fā)養(yǎng)老金。
此外，該方案提到要建立職業(yè)年金，以提高事業(yè)單位人員改革后的養(yǎng)老待遇。但由于方案并未給出任何具體措施，職業(yè)年金具體如何操作，試點地方并無明確做法。
以一位月薪5000元的事業(yè)單位職工為例，并軌后參加養(yǎng)老保險，單位需繳納工資的20%即1000元，個人按工資的8%需繳納400元。此外，還需繳納職業(yè)年金，這筆錢可能由單位承擔(dān)，也可能由單位和個人共同承擔(dān)。
清華大學(xué)就業(yè)與社會保障研究中心主任楊燕綏認為養(yǎng)老金并軌的最大難題是從哪里找錢，養(yǎng)老金制度有3個環(huán)節(jié)：找錢、管錢、發(fā)錢，而這3個環(huán)節(jié)首先是要找到錢，這也是事業(yè)單位改革遇到的最大難題，然后才是如何確定待遇，如何發(fā)放待遇。
“撥款+創(chuàng)收”的運行模式能否改變
李建忠多年以來一直堅持的觀點是，事業(yè)單位改革動力機制的形成，關(guān)鍵在于事業(yè)單位已經(jīng)習(xí)以為常的“撥款+創(chuàng)收”的運行模式能否改變。“撥款+創(chuàng)收”模式是上世紀90年代事業(yè)單位財政困境和市場化改革導(dǎo)向雙重作用孵化的結(jié)果，已經(jīng)成為多數(shù)事業(yè)單位基本和常規(guī)的生存之道。
在這種模式下，事業(yè)單位一方面依靠財政補助維持運行，另一方面積極利用自身資源從市場獲取收益。
這種模式最大的問題是背離了事業(yè)單位的公益性的基本目標。要改革這種模式，促進事業(yè)單位形成與公益屬性相一致的動力和激勵機制，需要資源和監(jiān)管的雙重保證。
首先，政府應(yīng)切實保障公共服務(wù)的財政投入。根據(jù)分類改革的財政政策，對公益一類事業(yè)單位，比如提供義務(wù)教育的學(xué)校，財政將根據(jù)業(yè)務(wù)需要提供經(jīng)費保障;對公益二類事業(yè)單位，比如醫(yī)院，財政將根據(jù)其業(yè)務(wù)特點和財務(wù)收支狀況，給予經(jīng)費補助，并通過購買服務(wù)等方式予以支持。但其保障力度和對現(xiàn)有創(chuàng)收收益的替代水平，將對改革產(chǎn)生至關(guān)重要的影響。
在加大財政投入的情況下，要使資源投入產(chǎn)生相應(yīng)的公共服務(wù)效益，另一重要的保障措施就是如何加強監(jiān)管，規(guī)范事業(yè)單位及其職工的行為，以完善的制度和有效的監(jiān)督，將事業(yè)單位拉回公益服務(wù)的軌道。
對于事業(yè)單位工作人員而言，改革的動力取決于這種改革是增量改革還是減量改革。“撥款+創(chuàng)收”模式是他們在財政困境下的被動和無奈的選擇，無論是學(xué)校收取家長的贊助費、醫(yī)生的回扣，還是科研人員的項目勞務(wù)費，現(xiàn)有的財政和工資制度，迫使他們無一不處于道德和法律上的尷尬地位，讓知識分子的尊嚴和臉面面臨前所未有的挑戰(zhàn)。
從現(xiàn)有改革的措施看，正如公眾所擔(dān)憂的，聘用制度、工資制度、住房制度、社會保障制度等的改革以及權(quán)益保障措施的不完善，對事業(yè)單位工作人員與相關(guān)社會群體的利益關(guān)系產(chǎn)生了巨大影響。公共部門內(nèi)部存在的事實上的資源和利益分配的不公平，使他們對自身的職業(yè)前景感到擔(dān)憂，對自身專業(yè)人力資本的價值和公共服務(wù)的意義產(chǎn)生懷疑。如果在這一問題上采取放任態(tài)度，必將對改革動力機制的真正形成造成損害，也將不利于公共服務(wù)事業(yè)的健康發(fā)展。
